글로벌 정세 변화와

새로운 남북경제관계 모색

한백통일경제연구 제4호

집필진 박원곤 이창열 이해정 이영훈 이석기 최은주

기획·편집 한라대학교 동북아경제연구원

이화여자대학교 교수 AP글로벌컨설팅 중국센터장 현대경제연구원 통일경제센터장 동국대 DMZ평화센터장 산업연구원 선임연구위원 세종연구소 연구위원

목차

권두언

향후 남북관계 전망

편집후기 / 책임편집 박광호

한라대학교 동북아경제연구원 원장 조건식

• 변화하는 세계질서와 한반도: 신냉전의 도래?

• ‌미중패권경쟁시대와 남북경협의 미래

/ 이창열

• ‌글로벌 환경 변화를 반영한

남북경제관계의 발전적 재개 방안

/ 이해정

• ‌남북경협 결정요인의 변화에 따른

/ 이영훈

• 남북한 경제관계의 새로운 패러다임 모색

/ 이석기

• ‌지속가능한 남북경제협력의 미래

/ 최은주

/ 박원곤

권두언

조건식

한라대학교 동북아경제연구원 원장

늘 그렇듯 세상의 변화는 우리의 준비를 앞서가는 것 같습니다. 기후변화나 사이버세계의 출현, 세계적인 종이화폐의 퇴조, 미중무 역갈등, 우크라이나전쟁, 이스라엘-하마스 사태 등등. 열거하자면 오히려 변화하지 않는 것이 없는 것 같고 우리는 늘 여기에 준비되 지 않았었습니다. 남과 북의 관계도 마찬가지입니다. 1970년대 남북의 접촉과 회 담이 시작된 이래 2000년대 교류협력이 활성화되고 금강산관광과 개성공단 사업이 진행되던 때도 있었습니다만 지금은 그 어떤 회담 도, 교류협력도 없는 상황입니다. 더욱이 과거 남북관계가 남과 북 의 의지의 문제였다면 지금은 북한의 핵, 미사일개발에 따른 유엔 대북제재로 남북관계가 온통 국제적인 문제로 되어버렸습니다. 자 주적 통일을 주장하던 북한이 통일문제를 더욱 국제화시키는 역설 적인 상황을 초래한 것입니다. 그리고 여기에 우리도 그렇습니다만 북한도 물론 준비가 되어있지 않습니다. 그러나 남북관계에 있어서 변하지 않는 것이 하나 있습니다. 바

로 우리가 여기에 있고 북한이 거기에 있다는 사실입니다. 남북관 계가 단절되고 북한 정권이 우리에 대해 극히 적대적인 태도를 가 진다 해도 그렇다고 북한이 어디 다른 곳으로 옮겨갈 수 없고, 우리 또한 북한으로부터 멀리 떨어져 갈 수 없습니다. 이 말인즉슨, 지금 은 남북관계가 단절을 넘어 적대적이기까지 할지라도 결국 미래의 어느 시점엔가는 분명 어떤 형태로든 ‘관계’가 만들어질 수밖에 없 다는 것입니다. 그리고 그 ‘관계’는 결코 지난 시절의 남북관계와 같 을 수가 없을 것이고요. 남북관계의 퇴조에 대해 우리가 충분히 준비되어있지 않았던 것 처럼 그렇다면 앞으로의 새로운 관계도 준비 없이 그냥 맞이하는 수밖에 없는 것일까요? 저는 그렇게 보지는 않습니다. 우리가 준비 에 나서는 것이 어떤 효과가 있을지 알 수는 없지만 우리의 운명이 걸린 문제에 지금 당장의 일이 아니라 해서 손 놓고 있을 수는 없을 것입니다. 아니 우리가 어떻게 준비하느냐에 따라 미래 새로운 남 북관계는 많이 달라질 수 있을 것입니다.

미래 남북관계에 있어서 핵심은 경제관계가 될 것입니다. 과거 에도 남북간 정치군사 관계라 보였던 이벤트들의 이면에 경제적 이 해관계가 있었던 일이 있었습니다만, 앞으로는 남북간 정치군사관 계와 관계없이 경제관계의 ‘정상화’, 즉 경제관계의 설정, 유지, 확 대가 오랫동안 계속되고 오히려 그것이 정치군사관계를 결정지을 가능성도 큽니다. 이때 남북한 경제관계는 우리가 과거 남북경제협력이라 부르던 관계와는 많이 다를 것입니다. 상징성을 위한 경제관계, 시혜성 경 제관계를 탈피하고 상호 이익에 기초한, 국제기준에 맞는 경제관계 가 될 것이기 때문입니다. 그리고 이것이 이 책의 제목을 ‘남북경제 협력’이 아닌 ‘남북경제관계’로 정한 이유이기도 합니다. 미래 남북경제관계를 지금 논한다는 것이 다소 이르다는 느낌 이 있을 수 있습니다. 남북이 새로이 경제관계를 맺어갈 수 있는 여 건이 현재로서는 보이지 않기 때문입니다. 그러나 언젠가 분명 닥 쳐올 일이라면, 효과가 있든 없든 우리가 할 수 있는 모든 준비를 해 가는 것이 당연한 일일 것입니다. 바로 이런 차원에서 우리 한라대 동북아경제연구원은 올해 연구의 주제를 새로운 남북경제관계의 패러다임 모색에 두고, 관련 컨퍼런스와 연구를 진행했고 그 결과

로 이 논총을 세상에 내놓게 된 것입니다.

이 책은 미래 남북경제관계에 대한 일종의 암중모색입니다. 아 직은 이에 관한 누구의 연구도 그리 눈에 띄지 않고, 분위기도 그리 우호적이지 않은 상황이지만, 누군가가 해야 된다면 우리가 해야 되지 않겠나 하는 적극적인 자세로 이 문제에 도전해보고자 한 것 입니다. 당초의 의도는 전문가들의 글을 빌어 미래에 새로이 만들 어질 남북 경제관계의 바람직하고 현실적인 틀을 제시해보고자 하 는 것이었습니다만 결과물이 당초 의도를 어느 정도 구현했는지는 이 책을 읽으시는 여러분께서 판단해 주시리라 봅니다. 바라건대는 이 책에서 말하고 있는 것들이 향후 관련 후속 논의 를 불러일으켜서 미래 남북경제관계의 바른 틀을 그리는데 일조하 게 되기를, 그리고 나아가서는 실제 남북경제관계를 만들어가는 데 지표 역할을 할 수 있게 되기를 기대해 봅니다. 어려운 주제를 놓고 봄, 여름 그리고 가을 내내 씨름한 여섯 분 의 저자들, 출간을 위해 애써주신 편집위원 여러분께 감사한 마음 을 전합니다.

변화하는 세계질서와 한반도: 신냉전의 도래?

박원곤

이화여자대학교 교수

2023년 2월 24일 러시아 블라디미르 푸틴 대통령이 인접 주권국가 인 우크라이나를 침공함으로써 시작된 전쟁은 세계질서 변환에 대한 논의를 가열시켰다. 이미 2018년 하반기부터 본격화된 미중 갈등과 맞 물려 미래 세계에 대한 백가쟁명식 담론이 만개하고 있다. 북한도 동참 하여 2022년 12월 노동당 중앙위원원회 8기 6차 전원회의에서 김정은 총비서가 “국제관계구도가 《신랭전》 체계로 명백히 전환되고 다극화의

흐름이 더욱 가속화된다”라고 선포한 바 있다. 세계질서 변화와 관련된 담론은 다음과 같이 구분할 수 있다. 첫째, 신냉전의 도래이다. 역사학자 퍼거슨은 러시아의 침공이 시작되자 “한 국에서의 전쟁이 냉전을 촉발했듯 우크라이나에서의 전쟁은 신냉전의

기폭제가 될 것”임을 선포했다. 다수의 학자가 신냉전의 도래, 적어도 탈냉전 시대의 종식에 동의한다. 가장 많이 회자되는 신냉전의 형태는 자유주의적 서구 대(對) 비자유주의적 비서구간 대결이다. 혹은 자유민 주주의 국가와 권위주의 국가로 신냉전 단층선(fault line)을 나눈다. 둘째, 미국 단극체제의 종식과 다극 체제의 도래를 선포한다. 독일의 올라프 슐츠 총리에 의해 제기된 ‘전 지구적 변환’(global Zeitenwende) 은 미국의 중요성을 부인하지는 않지만, 체제 변환이 시작됨을 공식화

“조선로동당 중앙위원회 제８기 제６차전원회의 확대회의에 관한 보도” 『노동신문』, 2023.1.1

Niall Ferguson, “Putin Misunderstands History. So, Unfortunately, Does the U.S.,” Bloomberg, March 22, 2022, https://www.bloomberg.com/opinion/ articles/2022-03-22/niall-ferguson-putin-and-biden-misunderstand-history-in- ukraine-war

한다.

셋째, 서구 對 타자의 이분적 분류이다. 일찍이 사무엘 헌팅턴이 주 장했던 문명출동론에 기반하여 서구 중심의 문화와 비서구 문화권간 갈등이다. 연계된 주장으로 서구 근대성을 부인하며 비자유주의적 규 범체계가 존재하고 대체재가 될 수 있다는 ‘문명주의’가 있다. 미국 주 도의 자유주의적 국제질서가 쇠퇴하면서 지역별로 문명국가를 자처하 는 세력이 무정부적 세계질서 아래에서 경쟁한다는 것이다.

넷째, 다수 국가가 헤징(hedging) 전략을 구사하는 “불명확한 분기”

의 도래이다. 자유주의 서구와 비자유주의 비서구간 신냉전 혹은 문명 충돌론적 주장에 동의하지 않고, 어떤 편도 들지 않는 다수의 국가가 존재한다는 것이다. 마지막으로, 신냉전으로 퇴화하지 않는 미국 주도의 국제질서 회복 력에 주목한다. 미국 국내정치적 변수, 트럼피즘으로 대변되는 주권주 의 혹은 자국 우선주의를 극복한다면 미국의 상대적 우세가 지속된다는 주장이다. 연계하여 중국 정점론(peak China)도 회자된다. 정점에 이

미 도달한 중국은 결코 미국을 추월하지 못한 채 쇠퇴한다는 것이다.

Olaf Scholz, “The Global Zeitenwende: How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era,” Foreign Affairs, 102(1), 2023, pp. 23-38.

Trine Flockhart, ““The Coming Multi-Order World.” Contemporary Security Policy, 37(1), 2016, pp. 3-30; Trine Flockart and Elena A. Korosteleva, “War in Ukraine: Putin and the Multi-Order World.” Contemporary Security Policy, 43(3), 2022, pp. 466-481; 차태서, “탈단극적 계기로의 진입?” 『국제·지역연구』 32권 1호. 2023 년 봄. p. 5에서 재인용.

차태서, “탈단극적 계기로의 진입?” 『국제·지역연구』 32권 1호. 2023년 봄. p. 4. Joseph S. Nye, “Peak China?” Project Syndicate, January 3, 2023; Hal Brands, and Michael Beckley, Danger Zone: The Coming Conflict with China (New York: W. W. Norton and Company, 2022); Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, “The

본 논문은 전술한 세계질서 변화 담론 중 신냉전에 주목한다. 한반 도는 여전히 냉전 구도가 해체되지 않는 상황에서 신냉전이 도래할 경 우 부정적 영향이 증폭된다. 특히 최근 북한이 세계질서를 신냉전으로 규정하면서 대결 국면을 강화하려는 현상도 목격된다. 본 논문은 우선 신냉전 사례로 가장 많이 회자되는 러시아의 우크라이나 불법 침공과 격화한 미중 갈등을 분석하여 현상의 특징을 규명한다. 이를 바탕으로 북한이 그리는 신냉전의 세계를 해부한다. 본문에서 규정하는 (신)냉전은 역사학과 정치학에서 활용하는 정의

를 따른다. 일반적 개념의 냉전(cold war)은 세계무대에서 강대국 간 경쟁과 갈등을 의미한다. 인류 역사에서 지속된 것으로 실질적인 무력 충돌이 일어나는 열전(hot war)으로 발전하기도 한다. 이에 비해 20세 기 들어 경험했던 냉전(the Cold War)은 몇 가지 특성을 내포한다. 우 선 1945~47년부터 1989~91년간 지속되어 기간이 특정되었다. 특화 된 행위자인 미국과 소련을 중심으로 진영이 구축되었다. 2차 세계대 전 후 ‘세력균형,’ 이데올로기에 기반한 세계관 경쟁, 군비증강 등 특정 한 의제가 존재했다. 본 연구에 적용한 개념은 후자(the Cold War)로 서 미소 냉전이 표출했던 양극체제, 진영주의, 세력균형, 이데올로기를 담은 세계관 경쟁 등을 포함한다. 전자의 냉전(cold war)은 보편적 개 념으로 ‘강대국 정치’로 환원될 수 있으므로 특정 시기의 특정 상황을 설명하는 데 한계가 있다.

Myth of Multipolarity: American Power’s Staying Power,” Foreign Affairs, May/June 2023; 박원곤, “중국 정점론” 『국민일보』, 2023년 6월 26일.

Hal Brands and John Lewis Gaddis, “The New Cold War: America, China, and the Echoes of History,” Foreign Affairs, Vo. 100, No. 6, November/December 2021, p. 10.

1. 우크라이나 전쟁

Ⅱ. 우크라이나 전쟁과 미중관계

신냉전 담론이 동력을 얻은 직접적인 계기는 러시아의 우크라이나 불법 침공이다. 그러나, 우크라이나 전쟁이 신냉전의 축으로 제기되는 권위주의 대(對) 자유주의 국가간 갈등으로 심화하는 양상이 특출나지 는 않는다. 미국을 중심으로 한 나토 국가와 인도·태평양 지역 자유 민 주주의 국가는 연대를 강화하여 러시아에 대응하지만, 반대편 권위주 의 국가 연대는 중국과 북한을 포함한 극소수 국가만 러시아에 동조한 다. 특히 총 193개국이 가입한 유엔 차원에서 분석하면 러시아의 우크 라이나 침공의 정당성은 부인된다. 전쟁 개시 후 통과된 유엔총회결의 안 중 러시아의 입장에 적극적으로 호응하는 의미로 반대표를 행사한 국가는 매우 제한된다.

날짜 (결의안 번호)

<표 1> 러시아의 우크라이나 침공 이후 유엔 총회 투표 결과

결의 주제

투표결과

141-5-35(찬성-반대-기권) - 찬성: 145개국 - 반대: 벨라루스, 북한, 에리트레아, 러시아, 시리아 2022.3.2. 러시아의 - 기권: ‌알제리, 앙골라, 아르메니아, 방글라데시, 볼리비아, 부룬디, (A/RES/ 우크라이나 ES-11/1) 침공 규탄

중앙아프리카공화국, 중국, 콩고, 쿠바, 엘살바도르, 적도 기니, 인도, 이란, 이라크, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 라오스, 마다가스카르, 말리, 몽골, 모잠비크, 나미비아, 니카라과, 파키스탄, 세네갈, 남아프리카, 남수단, 스리랑카, 수단, 타지키스탄, 우간다, 탄자니아, 베트남, 짐바브웨

UN General Assembly, Resolution adopted by the General Assembly on 2 March 24, March 7, April 12, October 14, November 2022, February 23, 2023.

러시아의 2022.3.24. 우크라이나 (A/RES/ 침공으로 ES-11/2) 발생한 인도적 위기

러시아의 인권위원회 회원국 자격 유 예

2022.4.7. (A/RES/ ES-11/3)

우크라이나의 영 토보존: 유엔헌장 원칙 준수 필요성

2022.10.12. (A/RES/ ES-11/4)

우크라이나 침공으로 발생한 피해 보 상과 복구

2022.11.14. (A/RES/ ES-11/5)

93-24-58(찬성-기권-반대) - 찬성: 93개국 - 반대: ‌알제리, 벨라루스, 볼리비아, 브룬디, 중앙아프리카공화국, 중국, 콩고, 쿠바, 북한, 에리트레아, 에티오피아, 가봉, 이란, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 라오스, 말리, 니카라과, 러시아, 시리아, 타지키스탄, 우즈베키스탄, 베트남, 짐바브웨 -기권: ‌앙골라, 바레인, 방글라데시, 바베이도스, 벨리즈, 부탄, 보츠와나, 브라질, 브루나이, 카보베르데, 캄보디아, 카메룬, 이집트, 엘살바도르, 에스와티니, 잠비아, 가나, 기니비사우, 가이아나, 인도, 인도네시아, 이라크, 요르단, 케냐, 쿠웨이트, 레소토, 마다가스카르, 말레이시아, 몰디브, 멕시코, 몽골, 모잠비크, 나미비아, 네팔, 니제르, 나이지리아, 오만, 파키스탄, 카타르, SAINT KITTS AND NEVIS, SAINT VINCENT AND THE GRENADINES, 사우디아라비아, 세네갈, 싱가포르, 남아프리카, 남수단, 스리랑카, 수단, 수리남, 태국, 토고, TRINIDAD AND TOBAGO, 튀니지, 우간다, 아랍에미레이트, 탄자니아, 바누아투, 예멘 143-5-35(찬성-반대-기권) - 찬성:143개국 - 반대: 벨라루스, 북한, 러시아, 니카라과, 시리아 - 기권: ‌알제리, 아르메니아, 볼리비아, 부룬디, 중앙아프리카공화국, 중국, 콩고, 쿠바, 에리트레아, 에스와티니, 에티오피아, GUINEA, 온두라스, 인도, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 라오스, 레소토, 말리, 몽골, 모잠비크, 나미비아, 파키스탄, 남아프리카, 남수단, 스리랑카, 수단, 타지키스탄, 태국, 토고, 우간다, 탄자니아, 우즈베키스탄, 베트남, 짐바브웨

94-14-73(찬성-기권-반대) - 찬성: 94개국 - 반대: ‌바하마, 벨라루스, 중앙아프리카공화국, 중국, 쿠바, 북한, 에리트레아, 에티오피아, 이란, 말리, 니카라과, 러시아, 시리아, 짐바브웨

141-7-32(찬성-기권-반대) - 찬성: 141개국 유엔헌장에서 규 - 반대: ‌러시아, 북한, 시리아, 니카라과, 벨라루스, 에리트레아, 말리 2023.2.23. 정한 원칙에 따 - 기권: ‌알제리, 앙골라, 아르메니아, 방글라데시, 볼리비아, 부룬디, (A/RES/ 른 우크라이나의 ES-11/6) 포괄적, 영구적 평화

중앙아프리카공화국, 중국, 콩고, 쿠바, 엘살바도르, 에티오피아, 가봉, 기니, 인도, 이란, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 라오스, 몽골, 모잠비크, 나미비아, 파키스탄, 남아프리카, 스리랑카, 수단, 타지키스탄, 토고, 우간다, 우즈베키스탄, 베트남, 짐바브웨

러시아 침공 이후 유엔은 총 11차례 특별총회를 개최하고 6번의 결 의안을 통과시켰다. 위의 표에서 볼 수 있듯이 사안에 따라 찬반과 기 권 국가의 숫자가 변동이 있지만, 기본적으로 러시아의 우크라이나 침 공이 유엔헌장에 위배 되는 사안임은 벨라루스, 북한, 에리트레아, 시 리아, 니카라과, 말리 등 극소수 국가만 부인 중이다. 그러나, 대러 제재 와 관련해서는 다수의 국가가 헤징 전략을 구사 중이다. 예를 들어 자 유 민주주의 국가인 인도, 인도네시아, 멕시코, 브라질, 남아프리카 공 화국, 이스라엘 등은 대러시아 제재에 동참하지 않고 있다.

따라서 냉전의 진영주의가 작동하지 않는다. 행위의 정당성 여부와 상관없이 무조건적 지지를 표명하는 현상은 제한된다. 동시에 현상 회 복을 위한 적극적인 행동도 진영 논리가 아닌 개별 국가 이해관계가 핵 심 요인으로 기능한다. 중국과 러시아 간 밀착 정도도 제한된다. 중국이 전쟁 초기보다는 러시아 입장에 동조하지만, 중국이 표방하는 대외원칙의 기본인 ‘비개 입주의’가 훼손되는 상황을 우려하는 정황은 지속해서 포착된다. 중국

은 우크라이나 전쟁에 대해 사실상 ‘비당사자’ 입장이다. 중국은 전쟁 과 직접 연계된 군사 및 경제 지원을 삼가고 있다. 중국은 여전히 “공존 적 유라시아 지역질서 창출”을 목표로 삼고 있으므로 러시아의 힘을 통 한 현상 변경에 동조하기 어렵다. 따라서 유럽으로 한정해서 보면 중국 과 러시아가 공조하여 유럽에서 ‘신형대국관계’를 구축하기는 불가능 하다. 러시아의 우크라이나 침공은 공존 질서를 깨는 행위이기 때문이 다. 보다 근본적으로 중러관계는 역사적으로 상호불신과 경쟁, 오해 등 으로 점철되어 공동의 적이 명확할 때만 ‘편의에 의한 결합’이 성사되 는 관계 속성이 존재한다. 또한, 중국과 러시아는 권위주의 체제라는 정치 속성을 공유하는 것 외에 각각이 추구하는 이념적 정향도 다르다. 주지하다시피 중국은 여전히 사회주의 이념을 명목상이라도 내세우지 만, 러시아는 사회주의를 버렸다. 다만 중국은 러시아의 우크라이나 침공이 단기적으로 자국 이해에 부합한다고 판단할 수 있다. 러시아의 중국 의존도가 증대되고, 미국이

中华人民共和国外交部 关于政治解决乌克兰危机的中国立场

, 2023-02-24, https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202302/t20230224_11030707.shtml

중국을 견제하기 위해 대서양에서 인도·태평양 공간으로의 전환이 지

연 혹은 분산될 수 있기 때문이다. 키신저가 주창해 온 중·러간 상호견 제를 통한 미국의 전략적 우위 확보도 어려워진다. 종합할 때, 신냉전을 위한 진영간 대결이 우크라이나 전쟁으로 구 축되지 않는다. 북·중·러를 한 진영으로 상정한다면 반대편의 미국을 중심으로 한 나토와 인도·태평양 미국 동맹국과 비교할 때 단순 숫자 상은 물론 국력 총합 측면에서도 냉전 시기 경험했던 대칭성이 담보되 지 않는다. 연계하여 러시아는 냉전 시기 소련이 담당했던 진영의 중심 역할 에 미치지 못한다. 강대국의 부활을 통한 신냉전 구도라는 주장은 러시 아 국력이 미국과 서방 국가에 비해 크게 열세이므로 성립되기 어렵다. 2022년 기준 러시아 GDP는 2조 2,240억 달러로 세계 8위 규모이지만

원자재 가격 상승으로 인한 반사 효과가 크다. 2020년을 기준으로 하 면 러시아는 1조 4,834억 달러로 세계 9위인 한국의 1조 6,382억 달러

다음이다. 군사비는 러시아의 우크라이나 침공 이전인 2021년을 기

준으로 볼 때 659억 달러로 세계 5위권이다. 구매력평가지수(PPT)로

환산하면 러시아의 실제 군사비가 3배라는 주장도 있지만, 여전히 미 국이 포함된 나토와 견줄 수 없다. 2021년 기준 미국과 나토 국가의 방

The World Bank, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD? end=2022&locations=RU&most_recent_value_desc=true&start=1988&view=chart

IMF, https://data.imf.org/?sk=85b51b5a-b74f-473a-be16-49f1786949b3; https://data.imf.org/?sk=85b51b5a-b74f-473a-be16-49f1786949b3

SIPRI, https://milex.sipri.org/sipri Michael Kofman and Andrea Kendall-Taylor, “The Myth of Russian Decline,” Foreign Affairs, Nov/Dec, 2021, p. 147.

위비를 합산하면 1조 3,600억 달러로 러시아에 비해 20배 이상이다. 경제 전망도 밝지 않다. IMF 예측에 따르면 러시아 경제력은 향후 하락 한다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 러시아 GDP 상승률은 2023년 이후 2% 미만으로 줄어들고, 구매력평가지수도 2023~2028년 기간 동안 사실 상 증대하지 않아 인플레이션을 감안할 때 축소할 것으로 예상했다.

<표 2> 러시아 경제 전망 연도 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 성장률 (전망) 5.6 -2.1 0.7 1.3 1 0.8 0.8 0.7

따라서 러시아가 미국 혹은 나토를 상대할 강대국으로서의 능력과 위치 등을 충분히 갖추지 못하였고, 오히려 우크라이나 전쟁으로 인해 국력이 쇠락할 가능성을 배제할 수 없다. 유럽 국가의 대러시아 원유와 천연가스 의존 축소 노력이 지속될 것이고, 스웨덴과 핀란드의 나토 가 입으로 러시아 견제 능력은 더 향상될 것이다. 우크라이나 전쟁으로 미국 중심 구도가 강화하는 양상도 확인된다. 도널드 트럼프 대통령 시절 동맹을 비용 편익 측면으로 접근하여 나토 를 포함한 미국 핵심동맹국에 대한 방위공약을 약화하였던 현상은 트 럼프의 재선 실패와 더불어 러시아의 불법 침공으로 반전되었다. 유럽 의 자율성을 외치던 나토 국가는 이제 미국 역할에 기대면서 다시금 연

NATO, The Secretary General’s Annual Report 2022, p. 154. IMF data, https://www.imf.org/external/datamapper/NGDP_RPCH@WEO/ RUS

합도를 높인다. 특히 트럼프가 거칠게 제기했던 개별 국가의 국방비도

목표치 2%를 넘어 ‘최소 2%’로 합의되고 있다. 2022년 발표된 나토 의 신전략개념은 바이든 미 행정부가 추구하는 대외전략과 병합성이 높다. 나아가 나토는 인·태지역내 미국 핵심동맹국인 한국, 일본, 호주, 뉴질랜드 등 ‘아시아·태평양 4개국’(AP 4)을 2022~23년 연속으로 나 토 정상회의에 초청함으로써 협력을 강화하고 있다. 우크라이나 전쟁 은 미국 주도의 협력을 강화하여 억압적 통치 모델로 ‘힘을 통한 현상 변경’을 추구하는 러시아에 대한 단일 대오를 형성하고 있다. 신냉전이 구축되기 위한 양극 혹은 다극 체제 형성이 아닌 탈단극 흐름의 반전이

2. 미중관계

러시아의 우크라이나 침공으로 목격된다.

세계질서 차원에서 신냉전 논란은 미중 대결이 주된 원인이다. 2018년 하반기부터 본격화된 미중 갈등은 강대국 정치의 귀환과 더불

어 신냉전 논의를 확산시켰다. 키신저가 1970년대부터 주창했던 미

국과 중국의 공진(co-evolution)이 더는 공명하지 못하고, 중국을 굴 복시켜야 한다는 목소리가 미국 정치, 대중 여론, 학계를 지배한다.

NATO Pledges to Spend at Least 2% of GDP on Defense, Bloomberg, July 8, 2023, https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-07-07/nato-agrees-on- new-pledge-to-spend-at-least-2-of-gdp-on-defense#xj4y7vzkg

Elbridge A. Colby and A. Wess Mitchell, “The Age of Great-Power Competition,” Foreign Affairs, January/February 2020.

Henry A. Kissinger, “The Future of U.S.-Chinese Relations,” Foreign Affairs, March/ April 2012.

미중관계가 신냉전으로 귀착된다는 주장의 배경에는 다음과 같은 담론이 존재한다. 첫째, 중국은 패권 국가로서 독자적 세계질서를 구축 하려 한다. 서구 중심, 혹은 미국이 주도한 자유주의적 국제질서를 부인 하고, 전통적 조공체제에 기반한 중화주의 회복이 중국의 최종 목표라

는 것이다. 그렇다면 냉전 시기 경험했던 공산주의 소련과 자유주의 미국과 같이 전혀 다른 세계관을 가진 강대국 간 경쟁이 불가피하다. 둘째, 미국과 대적하는 지도자의 등장이다. 2008년 미국에 도래한 금융 위기를 계기로 중국은 패권 의지를 드러냈고, 2012년 집권한 시

진핑이 ‘중국의 꿈’을 공식화했다는 것이다. 등소평이 당부한 ‘도광양 회’를 폐기하고 ‘화평굴기’가 아닌 ‘전랑외교’를 통해 민족주의, 중상주 의를 노골화하면서 미국을 대체하려 한다. 셋째, 미국체제 특성상 신냉전이 불가피하다. 소련과 체제 경쟁에 서 승리한 미국은 자유주의적 국제질서를 역사의 마지막 단계인 “종언” 으로 삼은 신념을 확고히 한다. 본질적으로 패권 국가인 미국은 탈냉전 으로 체제에 대한 대중과 지도층의 믿음이 강화되어 다른 체제와의 공 존을 수용하지 않는다는 것이다.

트럼프 행정부는 2018년 하반기부터 중국과의 갈등을 본격화하면

Martin Jacques, When China Rules the World (New York: The Penguin Press, 2009); Yan Yao, “The New Cold War: America’s new approach to Sino-American relations,” China International Strategy Review, April 22, 2021; Graham Allison, “China vs. America: Managing the Next Clash of Civilizations,” Foreign Affairs, Vol. 96, No. 5, 2017.

Aaron L. Friedberg, “An Answer to Aggression: How to Push Back Against Beijing,” Foreign Affairs, Vol. 99, No. 5, September/October 2020.

이혜정, “대침체, 미중경쟁과 한국외교,” 경남대 극동문제연구소 편 『미중 전략적 경 쟁』(서울: 페이퍼 로드, 2020).

서 사실상 이데올로기에 기반한 대결을 선포하였다. 당시 국무장관이

었던 마이크 폼페이오는 2020년 연설을 통해 “시진핑 총서기는 파산한 전체주의 이데올로기 신봉자이다 … 세계 패권 추구가 목표이다. 미국은 중국과 정치적·이념적으로 근본적 차이가 있음을 더는 무시할 수 없

다”라고 강변하였다. 미중 갈등을 세력균형에 기반한 강대국 정치의 귀환이 아닌 이데올로기로 묶인 냉전으로 규정한 것이다. 그러나, 트럼프 행정부의 대중관은 세계에 공명하지 못했다. 주권 주의에 기초한 자국 우선주의와 제한적 고립주의를 통해 동맹국조차도 비용 편익 시각으로 접근하는 트럼프 행정부이므로 진영 구축에 성공 하지 못했다. 더불어 당시 트럼프 행정부의 대중정책은 명확한 목표와 비전도 부재했다. 2018년 하반기, 대중 관세 부과로 경제 분야에서 ‘이 익 갈등’을 시작하였고, 이념 대결로 확전하였으나 지속성 여부는 의심 되었다. 트럼프 행정부는 중국이 극적으로 양보하면 미국의 이해를 충 분히 확보하면서 다시금 협력을 모색할 수 있다는 지적이 적지 않았다. 장기전략이 반드시 포함해야 할 ‘문명표준’으로 미국의 지도력에 대한 점검도 부재하였다.

트럼프 행정부의 대외정책 전반을 부정하지만, 조 바이든 행정부도 중국을 ‘미국의 가장 심각한 경쟁자이자 군사적 위협’으로 규정하며 출

Mike R. Pompeo, “Communist China and the Free World’s Future,” Department of State, July 23, 2020, https://china.usembassy-china.org.cn/communist-china- and-the-freeworlds-future/

박원곤, “미국의 대중정책과 바이든의 등장: 연속과 변화의 이중 교합,” 『전략연구』 28(2), 2021, pp. 105-106.

범하였다. 이에 따라 바이든 행정부도 강경 대중정책을 연속하나 전 면적 이데올로기적 갈등보다는 총체적 우위를 유지하기 위한 전략을 추구한다. 바이든 행정부는 규범에 기초한 국제질서(RBIO)를 준거로 삼아 동맹국과 우호국을 규합하여 중국 견제를 시행 중이다. 규범에 기 초한 국제질서는 한국을 포함한 자유 민주주의 국가의 안보와 번영을 담보해 온 원칙으로 “항행의 자유, 공정한 주권, 투명성, 평화적 분쟁 해결, 계약 존중, 국가간 무역, 초국가 도전에 대한 협력” 등을 포함한

다. 중국이 남중국해 영유권 주장, 대만에 대한 강압, 홍콩과 신장 위 구르 지구 인권 탄압 등 영토 모험주의와 경제 강압을 통해 규범에 기 초한 국제질서를 훼손한다는 것이다. 바이든 행정부는 중국을 권위주의 체제로 규정하고 이데올로기 적 요소를 완전히 배제하지는 않으나 정책 원칙과 방향성 등은 신냉전 을 피하고 규범에 기초한 국제질서를 복원하는 ‘전략적 경쟁’을 모색한 다. 토니 블링컨 국무장관은 2022년 5월 대중정책을 구체적으로 소개 하면서 중국을 ‘국제질서의 가장 심각한 장기적 도전’으로 평가하였지

만, ‘충돌’이나 ‘신냉전,’ ‘봉쇄’ 등은 추구하지 않음을 분명히 했다. 바 이든 대통령도 공명하여 2022년 11월 인도네시아 발리에서 개최된 시 진핑 주석과의 최초 대면 정상회담에서 “나는 신냉전 시대일 필요가 없

Jeff Seldin, Defense Secretary Nominee: US Faces Enemies Both at Home and Abroad,” VOA, January 19, 2021.

Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order,” Foreign Affairs, January 12, 2021.

다고 확실히 생각한다. 시 주석과 여러 번 만났고, 그때마다 우린 대체

로 서로 솔직하고 명확한 태도였다”라고 공개 발언하였다. 시진핑 주 석도 “미중관계는 한쪽은 살고 한쪽은 죽는 식의 제로섬 게임이 돼서는

안 된다”라면서 냉전을 부인하였다. 이데올로기를 기반으로 한 진영 구축인 냉전은 타협 공간을 없애고 종국에는 한쪽이 멸망해야 끝나는 제로섬 속성이 있다. 바이든 행정부는 중국과 “안전대”(guardrail)를 친 “대립, 경쟁, 협

력”(3C)을 원한다. 구체적으로 다음과 같은 3대 원칙을 발표하였다. 첫째, 미국의 경쟁력을 위한 투자와 혁신, 민주주의 복원 등을 추구하 는 “자체 역량 강화”(invest)이다. 둘째, 동맹국과 우호국 네트워크를 강 화하는 “연대”(align)이다. 셋째, 앞서 두 핵심 자산을 기반으로 중국과 “경쟁”(compete)한다. 미국은 중국이 국제법과 원칙을 훼손할 수 있는 전략적 환경을 동맹국과 함께 재편하여 중국을 견제한다. 동시에 중국 과 모든 영역에서 대화를 통해 건설적으로 관여한다. 바이든 행정부는 이를 이행하기 위해 중국과 대화를 시도하고, 냉 전 개념이 포함된 ‘탈동조화’(decoupling)를 버리고 ‘위험축소’(de-

The White House, “Readout of President Joe Biden’s Meeting with President Xi Jinping of the People’s Republic of China,” November 14, 2022,https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/14/readout-of- president-joe-bidens-meeting-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic- of-china/ 中华人民共和国外交部 习近平同美国总统拜登在巴厘岛举行会晤

, 2022-11-14, https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml

risking)를 내세우고 있다. 탈동조화는 세계화를 통한 경제 효율성 극대 화에서 벗어나 사실상 진영을 구축하여 중국을 배제하려는 냉전 사고 를 담고 있다. 반면, 위험축소는 우르줄라 폰데어라이엔 유럽연합(EU) 집행위원장의 “나는 중국으로부터 탈동조화하는 것이 가능하지도, 유 럽의 이익에 들어맞지도 않는다고 생각한다. 중국과의 관계 분리가 아 닌 위험요소를 없애는 데 집중해야 한다”라는 발언에서 의미를 찾을 수

있다. 중국과 경제 관계를 완전히 분리하는 것은 불가능하고 이익에 도 부합하지 않으므로 일정 분야에만 집중하여 위험을 관리하겠다는 것이다. 제이크 설리번 백악관 국가안보보좌관은 위험축소를 3개 분야 로 나누어 설명한다. 첫째, 탄력적 공급망을 유지한다. 청정에너지, 반 도체 등 분야에서 특정한 한 국가에 의존하지 않도록 위험을 관리한다. 둘째, 미국 첨단기술을 보호한다. 특히 군사 분야에 전용될 수 있는 기 술에 집중한다. 셋째, 미국 내 투자를 확대한다. 미국 산업 확장을 위한

국내 투자를 활성화한다. 2022년 5월 블링큰 국무장관이 발표한 대 중정책 3대 핵심원칙의 연장선상이다. 미국은 중국을 적대시하지 않고 실용적으로 접근하여 중국 의존도를 낮춤으로써 경제 및 안보 위험을 관리한다. 중국이 지배하는 핵심물품과 자원에 대한 비중을 줄이고 급 격한 탈동조화가 부과한 경제 충격을 완화하기 위해 다양한 선택지를 고민하겠다는 것이다. 냉전이 추구하는 완전한 절연은 지양한다는 의

“EU softens China strategy by adopting ‘de-risking’ approach,” The Guardian, June 20, 2023, https://www.theguardian.com/world/2023/jun/30/eu-china- strategy-de-risking-ursula-von-der-leyen-brussels

Jake Sullivan, CNN interview, June 4, 2023, https://transcripts.cnn.com/show/ fzgps/date/2023-06-04/segment/01

미로 해석된다.

종합할 때, 2023년 현재 미국과 중국은 신냉전으로 진입하지 않았 다. 미중은 갈등 중이지만, 미소 냉전과는 다르게 경제 및 다분야에서 완전한 탈동조화가 불가능함을 인지한다. 정치체제의 차이를 부각하여 미국의 자유 민주주의 대(對) 중국의 권위주의 국가 진영으로 나누는 것 도 한계가 있다. 자유 민주주의에 대항하는 이념적 정합성이 부재하고, 진영 내부 결속과 진영 간 절연성도 보장되지 않는다. 중국은 2022년 4월 중국 하이난성에서 열린 보아스 포럼에서 시 진핑 주석이 ‘글로벌안보구상’(GSI)을 발표한 바 있다. 2023년 2월 중 국 외교부는 이를 구체화한 ‘글로벌안보구상 개념 문건’을 공개하였다. 6가지 원칙과 20개의 구체적 협력 방안을 담고 있다. 핵심원칙은 주권 과 영토 완전성 존중, 주권 평등, 내정 불간섭 등이며 냉전 사고와 일방 주의, 패권주의를 배격해야 한다는 내용도 포함되어 있다. 20가지 협력 방안으로는 기존 안보 관련 협의틀 준수, 식량, 에너지 안보, 기후변화

방역, 우주 안보, 대테러 등을 제시하였다. 표현대로 ‘구상’이고 중국은 북한을 제외한 동맹국이 없는 안보환 경이므로 구체성은 떨어지지만, 중국이 구상하는 세계안보 질서의 일 단이 표출되어 있다. 중국이 질서를 주도하겠다는 의지가 읽히며, 후속 으로 발표된 ‘글로벌발전구상’(GDI), ‘글로벌문명구상’(GCI)과 함께 미 국과 제도 경쟁을 시도하고 있다. 그러나, 대부분의 내용이 이미 중국 이 표방했던 외교정책을 되풀이한 것이고 새로운 대안으로서의 의미가

全球安全倡议概念文件 全文 ( ) http://www.news.cn/2023-02/21/c_1129382628.htm

크지 않다는 평가이다. 외교적 수단으로 구상을 내세우면서 가입국가 를 넓히려는 시도이지만, 기존 질서를 대체할 만한 지속력 여부는 불투 명하다. 이에 따라 권위주의 체제의 단결을 추동하는 가치가 부재하고 진영 보다는 지역화 현상이 도출된다. 북중, 북러, 중러 등 양자 관계도 가치와 이데올로기에 기반하기보다는 ‘편의에 따른 결합’이라는 역사가 현 시 기에도 여전히 유효하다. 미국이라는 공동의 적을 향한 단기 협력을 추 진하지만, 지속성은 의심된다. 따라서 현 미중관계는 신냉전이 아닌 경 쟁과 관여의 이중 구도가 작동하는 형태이다. ‘완전한 형해화’(complete decoupling)가 아닌 ‘제한적 이탈’(partial disengagement), ‘부분 형해 화’(partial decoupling), ‘전략적 재연계’(strategic recoupling) 추구로

정의할 수 있다. 향후 미중관계는 다양한 변수가 영향을 줄 것이다. 냉전 진입 여부 를 중심으로 예측한다면 중국이 미국에 필적할 수 있을지가 관건이다. 최근 부상한 중국 정점론(peak China)에 따르면 향후 중국이 냉전의

한 축으로 진영을 구축하기에는 역부족이다. 중국은 고령화와 출산 율 저하로 인한 인구 감소로 부담이 증대된다. 2000년 초 은퇴자 1명당

“‘Dare to fight’: Xi Jinping unveils China’s new world order,”Financial Times, March 31, https://www.ft.com/content/0f0b558b-3ca8-4156-82c8-e1825539ee20

박원곤, “미국의 대중정책과 바이든의 등장: 연속과 변화의 이중 교합,” 『전략연구』 28(2), 2021, p. 114.

Joseph S. Nye, “Peak China?” Project Syndicate, January 3, 2023; Hal Brands, and Michael Beckley, Danger Zone: The Coming Conflict with China (New York: W. W. Norton and Company, 2022); Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, “The Myth of Multipolarity: American Power’s Staying Power,” Foreign Affairs, May/June 2023; 박원곤, “중국 정점론” 『국민일보』, 2023년 6월 26일.

10명의 부양인구가 있었지만, 2050년에는 두 명으로 감소한다. 반면

미국은 향후 10년간 매년 1백만 명의 인구가 유입되어 경제생산인구가 5% 증대할 것으로 예상한다. 중국은 해외 자원 의존율이 미국에 비해 크다. 석유는 75%, 천연가스는 45%를 수입하지만, 미국은 셰일가스 혁 명으로 2021년부터 세계 최대 액화천연가스(LNG) 수출국이 되었다. 중국은 1인 지배체제를 강화하여 사회 및 경제 전반에 효율성을 상 실해 가는 모양새이다. 예를 들어 종업원 50인 이상의 모든 기업에 공 산당 정치국원을 배치하는 등 국내정치적 감시와 처벌을 대폭 확장하 고 있다. 2023년 7월부터는 반(反) 간첩법(방첩법)을 시행하여 중국 당 국이 법을 자의적으로 적용할 수 있는 여지를 대폭 확장하였다. 미국 민주주의도 기능이상을 노출하며 양극화에 시달리지만, 개인과 기업, 조직의 자유는 철저히 보장한다. 중국이 마주한 지정학적 환경은 적대적이다. 인도, 일본, 베트남, 필 리핀 등 주변국과 영토분쟁 중이고 중국의 조약 동맹국은 북한 한 곳이 며 운용 중인 해외 기지는 ‘지부티’ 뿐이다. 반면 미국은 적대적 주변국이 부재하고 50여개 국가와 동맹을 맺고 있으며 해외 기지는 750곳이다. 중국 경제는 생산성과 성장이 저하되고 있다. 2007년 국내 총생산 증가율이 15%로 정점을 찍은 후 2019년 6%로 추락하였다. 늦게 코로 나 봉쇄를 해제했지만, 미국의 빠른 회복세와 비교할 때 중국은 기대 이하이다. 심각한 문제는 중국 경제의 한계가 구조적 요인에 기인한다 는 것이다. 중국은 국내 총생산 성장을 정부의 대규모 자본 투입으로 성취해 왔다. 인위적 경기 부양의 결과로 중국 총부채는 2008년부터 2019년 사이 8배로 증가한 바 있다. 이러한 과잉 투자는 지속성을 담보

할 수 없고, 중단되면 장기간의 경기 침체를 겪게 된다. 이 경우 중국공 산당과 인민의 사이에 맺어진 ‘당이 절대 권력을 갖지만, 중국 인민은 더 큰 부를 얻는다’라는 암묵적 합의가 파기될 수 있다. 이에 비해 미국 은 높은 생산성과 낮은 실업률, 첨단 산업 주도성, 달러 패권 등에서 중 국을 압도한다. 미국은 1인당 국민소득과 국내 총생산이 모두 증가 중 이다. 산업 경쟁력도 여전하여 세계 2천 개 핵심 기업 중 미국 비중은 74%, 중국은 11% 수준이다. 위안화의 세계화 시도에도 달러 패권을 대 체할 가능성은 난망하다. 마지막으로, 중국이 주창하는 문명주의는 세계적 공감대 확보가 불 가능하다. 일대일로, 인류운명공동체론, 중국식 인민민주주의 등 서구 근대성과 다른 해석을 시도하는 비자유주의적 접근은 세계에서 공명하 지 못한다. 홍콩과 대만 등에서 보여준 중국의 강압 정책은 자유 부재 의 권위주의 체제가 세계 차원에서 자발적 동의를 획득할 수 없음을 증 명한다. 향후 다양한 변수가 미중관계에 영향을 줄 것이다. 특히 미국의 ‘상 대적 쇠퇴’를 초래한 민주주의 기능이상이 지속되거나, 이를 투영한 대 표적 현상인 ‘트럼피즘’이 온전히 부활할 경우 중국과의 ‘전략적 경쟁’ 은 다른 국면을 맞이하게 될 것이다. 이 경우에도 신냉전 구도로의 진 입 여부는 별개의 논의가 될 수 있다. 진영을 주도하는 국가의 한계로 지역화 혹은 다극 체제 도래의 가능성이 커질 수 있다. 동 변수를 제외 하고 중국 정점론의 적실성을 수용한다면 중국이 미국과 대적할 만한 한 진영의 지도국으로 위치하여 냉전이 소환될 가능성은 제한된다.

Ⅲ. 북한과 신냉전

러시아의 우크라이나 불법 침공과 미중 갈등은 냉전의 부활이라는 담론을 활성화하였다. 북한도 여기에 동참하여 2022년 12월에 개최된 노동당 중앙위원회 제8기 6차 전원회의에서 김정은 총비서가 “국제관계 구도가 《신랭전》체계로 명백히 전환되고 다극화의 흐름이 더욱 가속화

된다”라는 세계정세 인식을 피력한 바 있다. 그러나, 전술한 바와 같이 세계질서는 냉전의 양분화한 구도로 구성되지 않았음에도 북한이 동참 하기 시작한 담론은 다양한 해석을 가능케 한다. III장에서는 앞선 논의 를 기반으로 세계차원에서 전개되는 사건을 신냉전이라는 담론으로 북 한이 어떻게 구성하는지를 인식, 의도, 의미 등을 통해 분석하고자 한다.

1. 냉전·탈냉전 초기 북한의 대외인식

냉전기 북한은 대외정세를 기본적으로 “자유진영 대 반동세력”의 이분법적 시각을 갖고 판단했다. 미국 중심의 자유진영과 소련을 중심 으로 한 “국제 민주 진영”간 경쟁으로 바라봤다. 그러나 1960년대 중소 분쟁이 본격화되자 주체사상을 정립하면서 자주를 내세우고, 동시에 중소간 시계추 외교를 통한 ‘실리외교’도 추구하였다. 1970년 11월에 열린 5차 당대회는 북한 대외정책의 원칙을 천명한 회의이다. 마르크

동 장은 박원곤, “북한이 그리는 신냉전의 세계,” 논평·이슈 브리핑, 동아시아 연구원, 2023.2.27. 에 수록된 것이다.

“조선로동당 중앙위원회 제８기 제６차전원회의 확대회의에 관한 보도” 노동신문, 2023.1.1

스·레닌주의에서 벗어난 ‘현대수정주의,’ 과학적 고려 없이 신조만 강 조하는 ‘교조주의,’ 제국적 특성을 반영한 ‘대국주의’등을 비판하면서 주체사상에 기초한 자주적 대외정책 원칙을 천명하였다.

탈냉전이 도래하자 김정일은 대외정책에서 자주를 더욱 강조하면 서 선군정치를 도입하였다. 미국을 중심으로 남한 등 주변 세력이 북 한을 군사적으로 압박하고 선제공격할 수 있다는 위기의식 고취를 통 해 ‘피포위 의식’을 소환하고 선군을 정당화하였다. 사회주의 몰락과

2. 김정은 시기

1990년대 고난의 행군을 돌파하는 세계관으로 활용하였다.

김정은 집권 초기에 표출된 대외환경 인식은 이전과 크게 차별화되 지 않는다. 미국을 중심으로 한 제국주의 세력에 대한 반감이 여전하고 자주가 대외전략 핵심 이념으로 제시되었다. 다만, 북한 대외정책에서 자주와 더불어 상정되는 친선과 평화에 대한 원칙은 시기와 상황에 따 라 일부 변화하는 모습이 확인된다. 김정은 정권 출범 후 2012~13년 발 표된 공동사설에서 “자주권을 존중하는 세계 모든 나라와의 선린우호 관계”를 강조하였다. 연계하여 미국을 상대로 “핵몽둥이를 휘둘러대는 상대와의 굴욕적인 협상 탁자에는 마주 앉을 수 없다”라는 인식도 표출

하였다.

정병호, “주체사상과 북한외교정책: 사상적 기조가 외교정책에 미친 영향을 중심으 로.” 『인문사회 21』 4(1), 2013, p. 34.

서보혁, “김정은 정권의 혼합외교: 선군인가, 선경인가.” 우승지 편. 『김정은 시대의 정 치와 외교』(서울: 한울, 2014), p. 280.

이전부터 제기하였지만, 기존 국제질서와 규범의 불합리성을 강조

하는 경향이 보다 강화되었다. 김정은이 전력투구하는 핵 개발과 관련 하여 자신들의 정당성을 강조하여 부과되는 제재에 저항하는 목적에 따른 것이다. 예를 들어 북한은 2012년 4월 장거리로켓을 발사하면서 “안보리 결의보다 훨씬 더 우위를 차지하는 보편적인 국제법들이 우주 의 평화적 이용 권리를 인정한다”라고 주장한 바 있다.

3. 신냉전과 다극체제 세계관

북한이 다시금 ‘냉전’을 소환하기 시작한 것은 2000년대 후반부터 이다. 북한은 미국의 군사력증강 계획, 특히 미사일 방어와 첨단 전투 기, 핵능력 강화 등을 비판하면서, 이에 대한 반작용으로 “세계 여러나 라들이 경각성을 가지고 주시한다”라면서 “새로운 냉전” 가능성을 제

기했다. 북한이 주장하는 신냉전 테제는 다극화와 연계되면서 반미를 기반 으로 한 마르크스 결정주의 역사관을 따른다. 2008년 북한은 “《새로운 랭전》론이 대두하게 된 배경”이라는 제하로 다음과 같은 주장을 전개한 바 있다. 우선 미소간 냉전을 “초대국들 사이의 부당한 경쟁”이라면서 부정적으로 평가하고 “랭전이 되풀이되는 것을 바라지 않는다”라고 주 장한다. 그러나, 미국이 “유일 초대국”으로서 누리던 “지위”가 “로씨아 를 비롯한 대국들”에 의해 도전받는 “다극화 추세”에 직면했다고 진단

조선중앙통신, 2012.04.17. “《새로운 랭전과 핵전쟁을 몰아오는 주범》” 노동신문, 2007.7.10.

한다. 그러면서 “다극화는 국제관계가 민주화되는 과정으로서 력사의 전진으로 되지만 일극화는 국제관계의 파쑈화를 노린것으로서 력사의 반동”으로 정의한다. 결국 “미국의 시대착오적인 랭전정책은 세계 진보

적 인류의 항거에 부딪쳐 종국적 파산을 면치 못할 것”으로 예상한다. 해석하면 미국에 금융위기가 닥친 2008년을 즈음하여 탈냉전 미국 단극체제는 중국, 러시아 등에 의해 도전받기 시작하여 다극 체제 추세 가 형성되고 있다고 진단한다. 이에 대항하여 미국은 일극 체제를 유지 하기 위해 테러와의 전쟁을 활용하여 나토를 확대 강화하는 등 냉전정 책을 지속한다는 것이다. 그러나 결국 미국은 파산할 것이라는 희망 섞 인 결정주의적 역사관을 표출한다. 일극 체제와 “새로운 냉전”을 비판 하는 반면, 다극화는 긍정적 세계질서로 평가한다. 북한은 이중적 신냉전 구도를 제기한다. 우선 북한을 미국과 대등 한 위치로 올리고 미소 양국간 냉전구도를 미북간 신냉전 구도로 치환 한다. 미국의 대북 억제력 강화 조치를 “새로운 랭전을 몰아오는 시대

착오적인 망동”으로 규정한다. 한미일 대 북중러 구도로도 신냉전을 소환한다. 2011년 “랭전의 긴장도가 높은 동북아시아”라는 제목의 기 사를 통해 “미국이 남조선, 일본과 3각 군사동맹을 구축하여 중국, 로 씨야에 대한 전략적 우위를 확보하는데 몰두함으로써 동북아시아에서

새로운 랭전을 촉발시키고 있다”라는 것이다. 진행형이었던 신냉전 도래가 “완전히 부활”했다는 완료형으로 전환

“《새로운 랭전》론이 대두하게 된 배경” 조선중앙통신, 2008.6.7. “새로운 랭전을 몰아오는 시대착오적인 망동” 조선중앙통신, 2010.9.14. “랭전의 긴장도가 높은 동북아시아” 조선중앙통신, 2011.1.20.

된 것은 2022년 2월 24일 러시아의 우크라이나 침공이 계기가 되었다.

북한 외무성은 전쟁 발발 후 일주일 3회까지 러시아를 옹호하고 미국 을 비판하는 입장을 표출하고 있다. 서방세계가 러시아의 합법적 안보 고려를 무시하여 전쟁이 발발하였고, 이후 대규모 무기공급과 제재 등 반러시아 적대행위를 강화한다는 주장이다. 전쟁을 계기로 서방세계와 이에 대응하는 세력간 진영이 구축되었음을 강변한다. ‘최고존엄’인 김정은이 신냉전을 직접 언급하였다. 전술한 2022년 12월 개최된 제8기 6차 전원회의에서 김정은은 신냉전으로의 명백한 전환과 다극화 추세를 천명한 바 있다. 주된 이유로 미국이 “《동맹강화》 의 간판 밑에 《아시아판 나토》와 같은 새로운 군사쁠럭을 형성하는 것”

과 남조선을 포함한 적대세력의 ‘군사적 동태와 활동’ 등을 들었다.

특히 한미일 3각 공조를 신냉전의 핵심으로 상정한다. 다극화 추세로 는 브릭스, 상하이협력기구 등 신흥경제국들이 미국 주도의 “일극화 경 제체계에 도전하여 국제경제관계의 다극화를 실현”한다고 근거를 제

시한다. 구체적으로 북한은 오커스(AUKUS), 푸른태평양지역동반자 (PBP), 쿼드, 인도태평양경제협력(IPEF) 등을 “신랭전의 산물”로 규정

하고, 냉전 진영으로 중국, 러시아, 이란 등을 포함하고 있다.

“조선로동당 중앙위원회 제８기 제６차전원회의 확대회의에 관한 보도” 노동신문, 2023.1.1

“조선로동당 중앙위원회 제８기 제６차전원회의 확대회의에 관한 보도” 노동신문, 2023.1.1

“더욱 적극화되고있는 국제경제관계의 다극화” 북한 외무성, 2022.8.7. “《푸른 태평양지역동반자》그룹형성은 무엇을 노린것인가” 북한 외무성, 2022.7.5. “오스트랄리아는 핵전파방지와 군축에 대해 론할 자격이 없다” 북한 외무성, 2023.1.31

4. 신냉전 세계관의 배경과 한계

북한이 신냉전을 소환하는 것은 미국의 군사력 강화와 대북정책 을 비판하려는 목적이다. 북한은 이미 2000년대 후반부터 미국이 한국 에 무기를 판매하거나, 첨단전력을 개발 및 배치함으로써 대북 억제력 을 향상시키는 조치를 ‘신랭전’의 ‘시대착오적 정책’으로 정의한 바 있

다. 특히 한미연합훈련과 미 전략자산이 한국에 전개되는 것을 ‘동북

아시아와 세계의 평화와 안정을 파괴’하는 냉전정책으로 규정하였다. 이 추세는 지속되어 미국이 인도·태평양 전략에 따라 역내 군사 역량 을 증대하는 행위를 “《힘의 우위》를 통해 패권적 지위를 추구하려는 미 국의 시대착오적인 대외정책과 위험천만한 군사적 준동으로 말미암아 아시아태평양지역에는 신랭전의 검은 구름이 무겁게 드리우고 있다”라

고 비판한다. 특히 ‘신랭전 격화와 신랭전 구도의 심화’계기가 된 우크라이나 전

쟁을 활용하여 북한이 원하는 구도를 강변한다. 러시아의 우크라이나 침공을 ‘자국의 주권과 령토완정, 근본리익을 수호’하는 정당한 전쟁으 로 정의한다. 더불어 서방세계가 부과하는 대러 제재를 ‘압박소동’과

‘비우호 정책’으로 비판한다. 북한이 주창하는 한반도 ‘령토 완정’과

“민주조선《시대착오적인 미국의 신랭전정책》-《정보전략보고》” 조선중앙통신, 2009. 9.29.

“새로운 랭전을 몰아오는 시대착오적인 망동” 조선중앙통신, 2010.9.14. “지역정세격화의 주범은 과연 누구인가” 북한 외무성, 2022.9.19. “《신랭전》과 남조선의 새 정권 (상) / 분쟁의 조종자를 맹신, 맹종” 조선신보, 2022.5.10.

“로씨야외무성 부상 일본이 군사대국화의 길로 나가고있다고 비난” 북한 외무성, 2023.1.16.

제재 철회의 목표를 러시아 상황에 투영하고 있는 것이다.

종합할 때, 북한은 신냉전 담론을 통해 진영화한 세계질서를 주장 하면서 핵 보유 정당성을 강변한다. 특히 우크라이나 전쟁으로 야기된 유엔안전보장이사회의 기능 부전을 지속적으로 파고들어 북한 핵을 불 법화한 기제의 정당성을 훼손하려 한다. 더불어 한미일을 삼국동맹으 로 규정하여 중국과 러시아로부터 지지의 정당성을 진영 차원에서 강 화하려 한다. 신냉전으로 제재가 무용함도 강조한다. “미국의 제재가 결코 만능의 수단”이 아니며 “미국의 시대착오적인 제재압박소동에 강 경히 맞서고 있는 러시아 정부와 인민의 투쟁에 전적인 지지와 련대성

을 보낸다”라는 북한의 주장이 이를 뒷받침한다. 그러나, 앞서 분석했듯이 북한이 그리는 신냉전과 다극화 세계는 완성형이 아니다. 신냉전의 도래는 가능성이 크지 않다. 그런데도 북한 이 신냉전 도래를 선포한 것은 진영주의가 북한의 외교적 고립을 탈피 하고 핵 개발의 정당성을 강화하는 의미가 있기 때문이다. 더불어 김 일성 시기부터 지금까지 지속해온 세계관인 ‘자유진영 대 반동세력’과 ‘반제국주의’ 등의 이분법적 분류는 냉전 구도에 투영된다. 따라서 북 한은 실제 현상과는 분절되더라도 “신랭전 격화와 신랭전 구도의 심화” 를 ‘희망’하며 진영 구축을 위한 노력을 지속할 것으로 예상된다.

북한 외무성, 2022.7.10.

Ⅳ. 결론

2022년에 발표된 미국의 『국가안보전략서』는 현재를 탈냉전이 끝 난 시대로 정의하고 “결정적 10년”이 기다리고 있다는 세계관을 피력

한 바 있다. 2023년 8월 18일 미국 캠프 데이비드에서 만난 한미일 삼국 정상도 유사한 정의를 공유하였다. 바이든 대통령은 “세계는 변곡 점(inflection point),” 윤석열 대통령은 “미증유의 복합위기,” 기시다 총리는 “법의 지배에 입각한 자유롭고 열린 국제질서가 위기에 처해있 다”라고 천명한 바 있다.

다양한 세계질서 담론이 넘치지만, 한가지 공통된 진단은 현 시기 가 매우 불안정한 변화에 직면해 있다는 것이다. 변화의 방향성은 결코 긍정적이지 않고, 기존 질서가 심각하게 도전받는다는 평가도 공유한 다. 그러나, 앞서 핵심 논지로 제시한 것처럼 세계는 아직 ‘신냉전’(the Cold War)에 접어들지 않았다. 냉전(the Cold War)이 내포하는 이데 올로기적 정합성과 이에 기반한 진영 구축 등은 앞으로도 가능성이 크 지 않다. 다만, 명확한 분기점이 형성되지 않더라도 강대국 정치의 귀 환으로 발생하는 갈등이 심화할 여지는 크다. 결론적으로 한국의 역할이 더욱 중요해지고 있다. 한국을 포함한

The White House, National Security Strategy, October 2022, https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations- National-Security-Strategy-10.2022.pdf

“한미일 관계에 새로운 장 열었다 … 정상회담 정례화” 『조선일보』 2023.8.19., https:// www.chosun.com/international/international_general/2023/08/19/TICQOBUX ZZABLNJRCP5BUWT5PY/?utm_source=naver&utm_medium=referral&utm_ campaign=naver-news

비강대국 전반에 대한 비중이 강대국간 대결 국면에서 상대적으로 커

지고 있다. 강대국 양측에서 서로 끌어들이려는 동력이 작동하기 때문 이다. 한국은 중요한 선택의 기로에 서 있다. 한반도 평화를 위해서라도 사실상 냉전의 세계를 그리는 북한을 억제하는 구조를 형성하는 노력 이 필요하다. 이를 위해서는 결국 한국의 안보와 번영을 담보해준 ‘규칙 에 기반한 국제질서’를 원칙으로 삼아야 한다. 자유무역, 주권 존중, 비 핵, 법치, 힘을 통한 현상변경 반대, 열린 다자주의, 항행의 자유 등이다. 가치를 공유하는 ‘동류국가’(like minded country)와 힘을 합쳐 규칙에 기반한 국제질서 복원과 유지를 적극적으로 추진해야 한다. 한반도 내 로 내재화하여 파고드는 성향에서 벗어나 한국은 더 적극적으로 세계 주요 행위자로 기능해야 할 것이다. 냉전이 결코 부활해서는 안된다.

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3) 북한 자료 “더욱 적극화되고있는 국제경제관계의 다극화.” 북한 외무성. 2022.8.7. “랭전의 긴장도가 높은 동북아시아.” 조선중앙통신. 2011.1.20. “로씨야외무성 부상 일본이 군사대국화의 길로 나가고있다고 비난.” 북한 외무성. 2023.1.16. “민주조선 《시대착오적인 미국의 신랭전정책》-《정보전략보고》.” 조선중앙통신. 2009. 9.29. “새로운 랭전을 몰아오는 시대착오적인 망동.” 조선중앙통신. 2010.9.14. “오스트랄리아는 핵전파방지와 군축에 대해 론할 자격이 없다.” 북한 외무성. 2023.1.31 “조선로동당 중앙위원회 제8기 제6차전원회의 확대회의에 관한 보도.” 『노동신문』. 2023.1.1 “조선민주주의인민공화국 외무성 성명.” 조선중앙통신. 2012.4.17. “지역정세격화의 주범은 과연 누구인가.” 북한 외무성. 2022.9.19. “패자의 어리석은 단말마적발악.” 북한 외무성. 2022.7.10. “《새로운 랭전과 핵전쟁을 몰아오는 주범》.” 『노동신문』. 2007.7.10. “《새로운 랭전》론이 대두하게 된 배경.” 조선중앙통신. 2008.6.7. “《신랭전》과 남조선의 새 정권 (상) / 분쟁의 조종자를 맹신, 맹종.” 『조선신보』. 2022. 5.10. “《푸른 태평양지역동반자》그룹형성은 무엇을 노린것인가.” 북한 외무성. 2022.7.5.

2. 영문 자료 1) 단행본 Brands, Hal and Michael Beckley. 2022. Danger Zone: The Coming Conflict with China. New York, W. W. Norton and Company. Jacques, Martin. 2009. When China Rules the World. New York, The Penguin Press.

2) 학술지 자료

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. 2022. https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml 关于政治解决乌克兰危机的中国立场 中华人民共和国外交部 . 2023. https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202302/t20230224_11030707.shtml 全文 全球安全倡议概念文件 ( ). http://www.news.cn/2023-02/21/c_1129382628. htm

미중패권경쟁시대와 남북경협의 미래

이창열

AP글로벌컨설팅 중국센터장

지금은 미중패권경쟁시대가 아니라 미중이 자국의 이익과 영향력 을 강화하기 위해 제한된 영역을 중심으로 전략적 경쟁을 하는 미중전 략경쟁시대라는 의견이 있다. 그러나 첫째 중국이 2013년 중국몽을 제기할 때 중화제국의 부활 을 상정하고 미국을 대체할 대국이 되겠다는 의지가 강했으며 미국도 세계의 중심국가 위치를 내주지 않겠다는 의지 하에 2017년 미중경제 전쟁을 시작하였다는 점에서 미중패권경쟁의 성격은 여전히 유지되고 있으며, 둘째 바이든 정부 출범 후 제한된 영역의 미중경쟁을 지향하는 디리스킹이 강조되었다는 측면에서는 지금의 미중경쟁을 설명하는 용 어로 미중전략경쟁을 사용할 수 있으나 이 논문은 2000년대 이후 미 중간 패권경쟁이 전개되는 전반적 과정을 다루고 있으며, 셋째 러시아, 인도, EU 등을 포함하면 미중 양극체제가 아니라 다극체제로 볼 수도 있으나 미중이 여전히 세계질서를 주도하고 있다는 고려에서 이 글에 서는 미중패권경쟁이라는 용어를 사용하기로 한다.

정치적 성격의 미중패권경쟁과 경제적 성격의 남북경협 을 함께 논하는 것이 이질적인 테마의 혼재라는 느낌이 들기도 하지만 현실적 으로 두 테마의 관련성은 크다. 미중패권경쟁은 중국의 경제적 굴기 라는 경제적 요인에 의하여 생겨났고 남북경협은 북한 핵문제라는 정

남북경협은 남북경제협력의 축약어로서 남북간 물자교역, 위탁가공교역, 개성공단과 금강산 관광지구 개발 등 현지 투자를 포함하여 남북간 이루어지는 경제협력을 총괄하는 표현으로 사용한다.

치적 요인에 의해 중단되어 있기에 둘 다 정치와 경제가 혼재된 복합

적 테마다. 두 테마를 잇는 중요한 연결고리는 북핵문제이다. 미중패권 경쟁에서 북핵문제는 양국간 협력과제이고 남북경협에서 북핵문제는 재개의 전제조건이다. 미중패권경쟁의 심화가 남북경협의 전망을 어 둡게 하고 있지만 미중갈등이 서로에게 공히 피해를 초래한다는 점에 서 언제든지 공존 내지는 협력의 상황으로 반전되어 북핵문제의 해결 에 공조하면서 남북경협의 재개가 일어날 수 있다. 2019년 이후 미중 고위급 대화가 단절되었다가 최근 블링컨 미 국무장관과 옐렌 미 재무 장관, 러몬드 미 상무장관의 방중이 이루어진 것도 미중간 패권경쟁 속 에서도 양국이 협력할 것은 협력하자는 시도로 볼 수 있다. 미중간 디 커플링(decoupling)이 초래하기 쉬운 적대와 공멸의 길이 아닌 미중간 갈등을 최소화하는 방향으로 경쟁의 영역을 제한하자는 디리스킹(de- rerisking)의 논의에서 한반도내 남북갈등을 최소화하고 남북경협이 재개될 수 있는 가능성을 찾을 수 있다. 북한 스스로 남북경협에 나설 가능성도 있다. 장기간 대북제재로 경 제가 극도로 위축되면 자원이 부족하고 산업이 낙후된 북한은 체제유 지가 힘들어지면서 외부와의 경제협력이 절실해진다. 북한이 1990년 대 이전의 북중경협과 북소경협, 1990년대의 북중경협과 북일경협, 2000년대 이후 북중경협과 한중경협을 병행한 것과 같이 역사적으로 주변국가의 일방에 치우치는 경제협력은 선호하지 않았다는 점에서 남 북경협은 여전히 선택의 대상이 될 것이다. 현실적으로도 북한의 경제 발전에 가장 효과적인 협력대상은 지리적 인근성, 같은 언어의 사용, 민족 차원의 비등가성 협력 등의 장점을 지닌 한국이다.

남북경협을 다룸에 있어서도 논의의 공간을 한반도를 넘어 동북아 지역 협력으로 확대하였다. 북한의 경제개발은 남북경협의 차원을 넘 어 북한을 중심으로 한 동북아지역 전체의 경제협력을 활성화할 뿐만 아니라 북한의 경제개방은 동북아에 EU와 NAFTA에 준하는 경제공동 체 논의가 현실화 될 수 있는 계기가 되기 때문이다. 남에서 한국이, 북 에서 중국이 북한을 통해 연결됨으로써 중국의 일대일로와 한국의 북 방진출구상이 연계되는 효과도 기대할 수 있다. 남북경협이 동북아 다 자 협력의 틀에서 추진되는 것은 남북경협의 제도적 안정성 확보에도 도움이 될 것이다.

논문의 작성에 있어서 남북교역 이 중단된 지 13년, 개성공단이 철 수된 지 8년이 경과되어 남북경협과 관련된 데이터의 축적이 중단된 점을 감안하여 과거의 계량자료에 바탕한 논문들을 참조하였으며 남북 경협 관련 보고서, 기사, 칼럼 등에 대한 분석을 바탕으로 직관적인 판 단을 가미하였다. 북한이나 중국과 관련된 자료나 정보는 결정과정에 대한 정보가 부족하고 나타난 현상들을 바탕으로 논리적 추론을 해야 하는 한계가 있었다. 또한 비교적 큰 주제를 다루는 부담을 감안하여 의미가 큰 이슈를 중점 기술하는 방식을 취하였다. 남북경협의 재개에 중요한 영향을 초래할 미중패권경쟁의 전망, 남북경협에 관계되는 주 체들의 갈등과 협력 요인, 남북경협의 향후 전개 시나리오를 중점 분석 하였다.

남북간 물자거래를 민족내부간 거래로 간주하여 국가간 관계에서 사용되는 교역 대신 반출입이라는 용어를 사용하지만, 이 논문에서는 북중경협 북일경협 등과 북한과 주변국과 의 교역을 함께 논의하기 위하여 남북간에도 교역, 수출, 수입이라는 용어를 사용한다.

서론에 이은 제2장에서는 미중패권경쟁으로 인해 진영간 갈등이

심화되고 있는 한반도 정세 속에서 북방진영인 북중러의 협력구도와 남방진영인 한중일의 연대상황을 점검하고 남북경협의 외연인 동북아 경제협력이 실현될 가능성을 살펴본다. 제3장에서는 미중패권경쟁이 진행되는 상황에서도 남북경협이 재개될 수 있는 가능성을 점검한다. 미중패권경쟁의 연원과 전개 상황을 진단한 후 미중패권경쟁이 남북경 협에 미칠 수 있는 영향을 2018년과 2019년의 남북경협 사례를 중심 으로 살펴본다. 제4장에서는 남북경협에 관계하는 국가들의 인식과 전 략을 알아본다. 미국은 북한과의 직접적인 경제협력이 없었다는 점에 서 미중관계의 틀 속에서 남북경협에 미치는 영향을 검토하였다. 북한 과 오래동안 경제협력을 지속하고 있는 중국은 북중경협을 어떤 목적 에서 레버리지로 활용하였는지와 북중경협의 대체재 성격이 강한 남북 경협에 대하여 어떠한 입장을 취하고 있는지를 검토하였다. 북한에 대 하여는 중국의 경제지원을 어떻게 획득해 왔는지와 체제에 영향이 적 은 북중경협과 경제적 실리가 큰 남북경협을 어떻게 선택해 왔는지를 평가하였다. 한국은 기능주의적 남북경협 전략의 효용과 한계를 점검 하고 동북아 경제협력과의 연계 가능성을 분석하였다. 제5장에서는 중 국의 미국주도 질서 수용 여부, 북핵협상의 진전 전망, 중국의 남북경 협에 대한 태도를 주요 변수로 설정하고 실제 예상될 수 있는 상황별로 남북경협의 시나리오를 작성하였다.

Ⅱ. 미중패권경쟁시대의 진영간 대립과 지경학의 퇴조

아메리칸 퍼스트의 기치 하에 경제적 실리를 중시하던 트럼프 대통 령 시기의 미중간 경제적 갈등이 바이든 대통령 집권 이후 가치와 이념 을 중심으로 하는 체제경쟁으로 확산되었다. 바이든 정부는 트럼프 시 기 유럽과의 갈등을 러시아의 우크라이나 침공에 대한 공동대응을 계 기로 해소하고, 인도 호주 일본 한국 등 아시아 태평양 지역의 민주주 의 국가와 연대하여 글로벌 차원의 자유주의 진영을 구축하고 있다. 중 국은 러시아 북한 등 과거 사회주의 우방과 함께 서구의 보편적 가치를

거부하는 국가들을 결속하여 권위주의 진영을 형성하고 있다 . 자유주 의 진영과 권위주의 진영으로 양분된 신냉전시대의 도래는 한반도를 중심으로 한 동북아 지역에 긴장을 조성하고 남북경협의 논의공간을 위축시키고 있다.

1. 북중러 진영의 결집과 신냉전 촉발

1) 중국의 경제적 굴기와 글로벌 영향력 강화 1980년대 말 동구권 붕괴 이후 민주진영이 득세하던 탈냉전 시대 에 중국은 서구와의 관계개선을 통한 자국의 경제역량 배양에 주력하

2023.8.24. 8월 브릭스(BRICS·브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카공화국의 신흥 경제 5개국)는 사우디아라비아와 이란, 아랍에미리트(UAE), 아르헨티나, 이집트, 에티오피 아를 새로운 회원국으로 가입시켜 미국 주도의 서방진영에 대항하는 권위주의 진영을 확대 하였으며 이를 중국이 주도했다고 한다. 유엔개발회의(UNCTAD)에 의하면 브릭스는 현재 의 5개 회원국만으로도 전 세계 인구의 42%, 영토의 26%, 국내총생산(GDP)의 23%, 교역 량의 18%를 차지한다. 블룸버그 통신은 브릭스가 11개국으로 늘어나면 세계 인구의 46%, 세계 GDP의 36%로 확대될 것이라고 한다.(문화일보, 2023.8.25)

였다. 1992년 한중 국교수교와 경제교류가 시작된 배경이기도 하다.

2001년 WTO 가입으로 경제도약의 발판을 마련한 중국은 2007년 금 융위기로 경제침체에 빠진 서구에 대해 4조 위안의 대규모 경기진작용 투자를 진행하면서 대국굴기에 자신감을 가졌다. 2012년 시진핑 정부 출범 후에는 대외정책에서 미국에게 신형대국관계를 주장하면서 헤게

모니의 분점을 요구하고, 남중국해에 구단선을 제기하여 자국영토 로 주장하는 등 주변국과의 충돌도 불사하는 공세적 자세로 전환하였다. 경제적으로 아프리카 중동 유럽을 향한 일대일로를 추진하고, 브릭스, 상하이협력기구, 중앙아시아협력기구, 중국아프리카회의 등을 선도하 면서 중국 주도의 새로운 질서를 모색하였다. 정치적으로는 공산당의 영도로 경제발전을 이룬 치적을 강조하면서 중국 특색 사회주의의 우 월성을 강조하고 중국식 발전모델을 개도국을 중심으로 확산하고 있 다. 중국이 경제력을 활용하여 반서구 진영의 결집에 나서면서 신냉전 이 사실상 태동하기 시작하였다.

2) 러시아의 에너지 굴기와 군사적 역량의 강화 러시아는 1992년 소연방 해체 이후 경제난과 치안불안에 시달렸으 나 2000년 푸친의 등장 이후 강력한 내치의 확립과 2004년 이후 국제 유가의 급등에 바탕한 경제호전을 바탕으로 과거 소련의 영광을 재현하 려 하였다. 중동의 시리아, 아프리카의 리비아와 수단 등 분쟁지역에 적 극 개입하고 중앙아시아 국가와 공동안보조약기구(CSTO)를 운영하는

2016년 7월 12일 국제상설중재재판소는 필리핀이 제소한 중국의 남중국해 구단선 주 장에 대한 판결에서 구단선의 역사적 근원을 부정하였다.

등 세계질서 주도역량을 과시하였다. 소연방의 해체로 상실한 영토의 부 활에 나서면서 2008년 남오세티야 전쟁으로 조지아에 대한 서방의 영 향을 차단하고 2014년 크림반도를 합병하였으며 2022년 우크라이나 를 침공하였다. 이로 인한 서방의 경제제재로 취약해진 러시아 국내 산 업기반을 보완하기 위해 제조강국인 중국과의 협력을 중시하고 있다. 우 크라이나 전쟁에 대한 중국의 지원을 얻기 위해 아편전쟁 이후 중국의

접근을 꺼려왔던 연해주 에 대해 블라디보스톡 항구 사용권을 2023년 6월부터 부여하였다. 중국도 서구의 대중견제에 맞서기 위해 러시아의 앞선 군사력이 필요하다는 점에서 중러의 전략적 연대의 필요성이 크 다. 중러간 ‘전면적 전략협력 동반자 관계’의 심화는 신냉전시대에 서 구와의 경쟁에서 밀리지 않겠다는 중러의 자신감의 배경이 되고 있다.

3) 북중러 진영의 결속력 평가 북중러 진영의 결속은 북한의 진영내 의존을 심화하고 남북경협에 나설 동기를 약화시킨다. 중국이 미중패권경쟁의 우방으로 북러를 활 용하고, 러시아는 우크라이나 전쟁 수행을 위해 중국으로부터는 경제 적 지원을 북한으로부터는 군사적 협력을 기대하며, 북한은 대북제재 의 충격을 중러로부터의 경제적 지원으로 극복하려 한다. 이러한 상호연대의 필요성으로 인해 북중러 연대가 외면적으로는 견고해 보이지만 내면을 들여다보면 취약한 점이 적지 않다. 무엇보다

러시아는 아편전쟁으로 국력을 소모한 청국을 위협하여 1858년 아이훈 조약으로 연 해주 공동관리권을 획득하고 1860년 베이징 조약을 통해 연해주의 완전한 할양을 받아내 었다.

북중러 연대를 실질적으로 뒷받침하는 중국의 경제력 추락의 파급력이

적지 않다. 러시아의 우크라이나 전쟁 수행능력이 중국과의 경제적 협 력관계에 좌우되고 있으며 북한도 대북제재로 인한 경제난을 중국과 의 경제교류로 대처하고 있기 때문이다. 북중러 진영내 국가별 GDP는 2021년 기준 러시아가 중국의 10분의 1, 북한은 중국의 567분의 1에 불과하다. 신냉전의 충격이 북중러 3국에 미치는 영향도 일반적 예상과 다르 다. 중국은 미중경제전쟁 이후 수출의 위축과 해외기업의 대중투자 감 소, 대중 첨단기술 유입 통제, 민간기업의 위축과 실업증가 등 경제적 충격이 예상보다 크게 나타나고 있다. 반면 러시아는 에너지 의존 경제 로서 중국이나 인도 등 제3국으로의 에너지 수출만 유지되어도 경제적 타격을 모면할 수 있고, 북한도 경제규모가 작은 관계로 중러의 경제지 원에 의존하여 대북제재의 피해를 완화할 수 있다. 신냉전의 경제적 피 해를 전면에서 고스란히 감당해야 하는 중국이 최근에 러시아나 북한

이 비하여 서방과의 협력을 더 중시하는 자세를 보이는 이유이다. 북한이 신냉전시대 북중러 진영의 결속에 의지하여 경제발전을 모 색하기는 어렵다. 중러가 대북제재의 강화를 반대할 수는 있지만 유엔 안보리 상임이사국으로서 북핵문제의 진전이 없는 한 유엔 대북제재 결의에 반하는 경제협력을 추진할 수는 없기 때문이다. 우크라이나 전 쟁의 종식이나 미중간 대화국면 진입 등으로 신냉전이 완화되면 북한

2023년 7월 27일 북한전승절에 러시아는 우크라이나 전쟁 수행에 필요한 전쟁물자의 획득을 위해 쇼이구 국방장관이 방북하였으나 중국은 미중간 화해국면의 조성이 필요함을 감안하여 과거 상무위원을 보내기도 하던 관례와 달리 리홍충 전인대 상무위원회 부위원장 으로 직급을 하향 조정하였다.

문제가 가지는 대미카드로서의 효용이 줄어들고 중러가 북한을 지원할 동기도 약화될 수도 있다. 또한 북한이 북중러 진영에 경제를 의지하는 정책의 한계를 인식하고 주도적으로 북핵대화에 응할 가능성도 없지 않다. 중러와의 경제협력보다 더 많은 실리를 얻을 수 있을 뿐만 아니 라 중러에 대한 과도한 의존을 상쇄하는 차원에서 북한이 남북경협을

2. 신냉전 심화와 진영대결의 확산

재개할 가능성이 여전히 잠재되어 있기 때문이다.

1) 미국의 동맹 결집 및 및 한미일 연대 강화 바이든 정부는 2021년 3월 국가안보전략지침에서 세계를 ‘자유주 의 세력 대 권위주의 세력간 대결‘로 평가하였으며 2022년 10월 새 국 가안보전략에서는 중국을 ’국제질서를 재편하려는 의도와 능력을 지닌 유일한 경쟁자‘로 규정하였다. 미국은 자유주의 진영의 안보 역량 강 화를 위해 2021년 1월에 실무 차원의 쿼드를 정상회담으로 발전시켰 고 2021년 9월에 미국, 영국, 호주의 오커스 동맹을 출범시켰다. 경제 적으로는 2022년 5월에 대중견제 성격의 국제연대인 인도·태평양 경 제 프레임워크(IPEF)를 출범시켰고, 2022년 8월에는 인플레이션감축 법(IRA)과 반도체법(CHIPS Act of 2022)을 발효시켰다. 인플레이션 감

축법과 반도체법은 중국만이 아니라 북한도 규제 대상에 명시하였다.

인플레이션 감축법(Inflation Reduction Act)에서 전기차 보조금을 받기 위해서는 배 터리 부품이 중국, 북한, 이란 등 ‘우려 대상 외국 법인(foreign entity of concern)’에 의해 생산된 경우 세액공제에서 제외된다고 하였다. 반도체법에서는 미국에 투자한 기업이 보조 금나 세액공제를 받으려면 중국, 러시아, 이란, 북한 등 미국의 국가안보에 해를 끼치는 국 가에 반도체 시설을 짓거나 추가시설을 투자하는 것을 금지하는 ‘가드레일 조항’을 넣었다.

유럽도 바이든 정부 출범 이후 미국과의 공조를 강화하면서 남중국해

에 영국의 항공모함 파견, 프랑스와 독일의 군함 파견 등 아시아 지역에 서의 대중견제에 동참하였고 2022년 10월 대외전략보고서에서 중국 을 정치경제적으로 ’전면적 경쟁자‘로 규정하였다. 한국은 2023년 7월 NATO 정상회의에 참석하여 한반도가 유럽 아시아 안보 연대의 대상지 역임을 부각하였다. 북중러를 견제하기 위한 한미일 3국의 경제안보협력도 강화되고 있 다. 한국은 사드보복으로 실감한 대중경제의존의 리스크와 대중무역 적 자시대로의 전환 등에 힘입어 한일간 정치경제협력을 복원하고 미국 주 도의 국제경제질서에 적극 참가하고 있다. 한미일은 중국의 과도한 대외

영향력 투사를 견제하기 위해 주요 원자재의 안정적 수급 체계 구축 과 반도체 등 핵심부품 및 소재의 공급망 보호 등에 협력하고 있다. 2023년 8월 한미일 3국 정상회담에서는 중국을 상정한 ’규칙 기반 국제질서에 부합하지 않는 행동에 대한 우려’를 표명하고 러시아의 우크라이나 침 략, 북한의 핵·미사일 개발 등에 대한 안보 면의 협력을 강화하였다.

2) 중러의 전략적 연대와 권위주의 진영의 결집 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공 이후 중러는 양국간 결속을 강화하는 한편 서구에 대항하는 진영을 구축하는 차원에서 서구의 보 편적 가치를 거부하는 권위주의 국가들을 결집하고 있다. 러시아의 우 크라이나 침공에 대한 유엔의 규탄결의안에 반대한 벨라루스, 북한, 시

한미일 등 14개국이 참여하는 인도·태평양 경제프레임워크(IPEF)는 2023년 5월 27일 중국발 공급망 충격에 대응하는 ‘공급망 협정’을 타결하였다.(한겨레, 2023.5.28)

리아, 에리트레아와 기권한 이란 등이 대표적 권위주의 국가이다. 러 시아를 달러결제시스템에서 배제하고 대외자산을 압류하는 경제제재 는 미국 주도의 경제시스템에 대항하는 권위주의 진영의 독자적 경제 권 형성을 초래하기도 했다. 중국이 달러결제시스템인 SWIFT에 대항 하는 위안화결제시스템을 도입하고, 사우디가 중국과의 페트로위안화 결제를 허용하는 등 기존의 국제경제질서에 균열이 나타나고 있다. 권 위주의 진영의 독자적 경제권 형성 노력은 구냉전시기 공산권 국가의 경제협력기구인 코메콘(COMECON, Council for Mutual Economic Assistance)의 부활을 연상시킨다. 권위주의 진영의 결집은 북한경제 를 진영 내로 묶어두는 구심력으로 작용하면서 진영간 대결을 넘어야 할 남북경협의 재개 동력을 약화시키고 있다.

3. 동북아 지역의 지경학 과 지정학

동북아는 역사적으로 지정학적 갈등이 깊은 곳이다. 동북아 경제협 력은 지정학적 갈등을 완화하고 광역경제공동체 구축으로 상호신뢰와 협력을 촉진함으로써 신냉전시대의 진영간 갈등을 해소하는 마중물이 될 수 있다. 동북아 지역은 2021년 기준 한중일 3국의 GDP가 24.5조 달러로서 EU의 17.2조 달러, NAFTA의 26.6조달러에 비견될 수 있는

지경학은 다양한 의미로 사용된다. 지리적으로 인접한 국가가 비교우위가 있는 생산 요소의 교환을 통해 상호이익을 증진함으로써 갈등을 해소하고 평화적인 관계를 유지할 수 있다는 측면에서 사용될 수도 있지만, 중국이 경제적 수단으로 주변국을 압박한 것과 같 이 국가간 경제력 격차를 이용하여 불평등 관계를 만들어 내는 측면으로도 사용될 수 있 다.(KIMS Periscope 제241호, 미국-중국 관계에 대한 ‘지정학의 귀환’과 ‘지경학’ 용어의 의미) 이 글에서는 전자의 의미로 사용한다.

규모임에도 불구하고 경제공동체의 형성이 지체되고 있다. 동북아 경

제협력을 가로막는 장애로 거론되는 역사적 갈등 등 지정학적 한계를 극복하기 위해서는 동북아 국가간 호혜와 협력을 강조하는 지경학적 접근을 강화할 필요가 있다. 남북경협 또한 동북아 지역협력의 틀 속에 서 접근할 때 실현가능성과 제도적 안정성을 확보할 수 있을 것이다.

1) 동북아 경제협력의 부침과 지경학적 시도 동북아 경제협력이 최초로 구체화된 것은 1991년 유엔개발계획 (UNDP) 주도하에 추진된 두만강 하구 유역의 국제경제특구 개발구상 인 ‘두만강지역개발프로젝트(TRDF)’이며, 2005년 9월에는 대상지역 을 확대한 ‘광역두만강 개발계획(GTI)’으로 전환되었다. GTI와 같은 동 북아 경제협력이 현실화되기 위해서는 무엇보다 동북아 물류체계의 중 심에 위치한 북한의 개방이 필요하며 이를 위한 시도가 북중간에 우선 적으로 시도되었다. 2008년 무렵부터 김정일 위원장의 생전 시기까지 북중간에 활발하게 진행된 경제협력 논의에서 북한이 동북아 지역 발 전에 참여할 수 있는 단초를 찾을 수 있다. 중국은 2008년 금융위기 이 후 경제침체를 극복하기 위해 마련한 4조 위안의 경기부양자금중 일부 를 동북지역 개발에 투입하면서 2009년 창지투선도구개발계획과 랴오 닝연해경제벨트계획 등을 추진하였고, 북한도 2009년 무렵 경제강국 건설 차원에서 북중협력에 나서면서 동북과 북한을 아우르는 국경지역

을 중심으로 북중간 경제협력이 활발히 추진되었다. 중국은 낙후된

북한은 2010년 8월 김정일 국방위원장의 제2차 방중 이후 10월에 나진 신의주 공동 개발에 관한 북중협정을 체결하였으며, 2011년 5월 김정일 제3차 방중 이후에는 황금평 위

동북지방이 ‘육지 속의 섬’을 벗어나서 중국의 남부 산업지대나 세계시 장으로 진출하도록 하기 위해 북중간 국경을 넘은 물류망의 연결과 함 께 북한 청진, 나진 등에 수출창구를 설치하는 등 북한과의 경제협력을 강화하고자 하였다. 김정일 위원장의 사망과 2013년 북한의 제4차 핵 실험 이후 북중경제협력이 급속히 냉각되었지만 향후 북핵대화의 진전 시 가장 먼저 북중간 경제협력이 복원될 가능성이 크다. 한중간에도 동북아 경제협력의 틀 속에서 상호협력하는 방안이 북한을 경유하는 물류체계의 연결을 중심으로 꾸준히 논의되었다. 2018년 9월 시진핑 주석의 동북3성 방문 이후 요녕성이 ’일대일로 종합 시험구 건설 총체방안’을 발표하였다. 중국의 일대일로사업이 동북3성 으로 공식적으로 연장되었고, 이를 바탕으로 ‘단동-신의주-평양-서울- 부산’을 잇는 철도 도로 연결사업이 제기되었다. 이후 한중간에 남북경 협과 일대일로의 연계문제가 제기되면서 2019년 12월 한중일 정상회 담에서는 한국의 동아시아철도공동체 구상에 리커창 총리가 화답하였 다. 북한도 동북아 물류의 연결에는 기본적으로 긍정적이다. 단동과 신 의주를 잇는 신압록강대교 건설이나 남북간 철도 도로 연결의 대화에 북한이 적극 호응하였던 것은 동북아 물류의 중계를 통해 거둘 수 있는 경제적 실익을 고려한 것이다. 한편 최근 러시아가 우크라이나 전쟁 수 행을 위한 중국의 지원 획득 차원에서 중국이 2023년 6월부터 블라디 보스톡 항만을 사용할 수 있도록 한 것은 그동안 북한지역을 경유하는 동북아지역의 육상 해상 물류 연결에 소극적이었던 북한의 태도에 변

화도 경제지대 공동개발 착공식과 나선경제무역지대 공동개발 착공식을 진행하는 등 북중 경제협력을 활발히 추진하였다.

화를 이끌어내는 계기가 될 수도 있을 것으로 예상된다.

한국은 동북아 지역에는 지정학적 갈등 속에서도 내재적 경제협력 수요가 강하게 잠재되어 있다는 지경학적 동력을 읽으면서 남북경협 을 설계해야 한다. 북한의 주변국가들이 북한의 경제발전을 위한 비용 을 투입할 경우, 이는 북한의 지리적 우세로 인해 과거 동독의 통일 이

후 경제개발 사례와 달리 이익을 가져올 가능성이 높다 는 점도 유의 할 필요가 있다. 동북아 경제협력의 틀 속에서 각국이 추진하는 대북경 제협력은 북한이 제도적 보장만 확실히 한다면 수익성이 높은 투자사 업이 될 수 있는 때문이다. 북한이 남북경협을 중국, 일본 등 주변국과 의 협력의 틀 속에서 접근할 가능성이 높다는 점에서도 남북경협을 남 북 차원을 넘어 동북아 경제협력의 차원에서 접근할 필요가 있다. 이런 점에서 현 정부의 담대한 구상에 담겨있는 남북경협이 남북간 협력사 업에만 머물고 있는 점은 향후 개선시켜 나아가야 할 부분이다.

2) 동북아 지역의 지경학 부활 전망 동북아 지역의 지정학적 갈등의 근원이 되고 있는 미중간 갈등 은 중국의 후진타오 주석 시기까지는 미중간 상호 협력의 필요성으로 인해 크게 나타나지 않았다. 미중간 대화 분위기가 이어지는 속에서 2008년 12월 제1차 한중일 정상회의가 개최되는 등 갈등과 대립의 지

2018년 6월 28일 조지 소르스는 “통일비용 때문에 많은 한국인들이 통일을 반대하 는 것은 몰라서 하는 소리다. 동독의 이웃들은 돈이 없었으나 북한은 한국, 중국, 러시아, 일 본 그리고 미국까지 투자에 높은 관심을 가지고 있다. 이들이 투자하면 한국 부담은 크지 않 다”고 하면서 북한 주변국가들이 풍부한 자금으로 북한지역의 경제개발에 적극 참여할 수 있을 것이라고 하였다.(뉴시스, 2018.7.2)

정학보다 협력과 호혜의 지경학이 동북아 정세 흐름의 새로운 동향으 로 부상하였다. 아쉽게도 동북아의 지경학 논의는 오래 이어지지 못하 였다. 중국의 부상에 대한 미국의 대중견제가 2011년 ‘아시아로의 회 귀’ 정책으로 나타나고 2012년 출범한 시진핑 정부가 미국과의 신형대 국관계 주장, 중국 주도의 새로운 국제경제질서를 모색하는 일대일로 의 추진 등으로 기존 국제질서의 변화를 시도하면서 국가간 힘의 우열 을 중시하는 지정학이 다시 부상하였다. 지경학에서 지정학으로 퇴조 는 한반도 내에서도 나타났다. 금강산 관광 실시나 개성공단 설치를 위 해 군사시설을 후방으로 후퇴시키던 실용주의 성향의 김정일 국방위원 장과 달리 김정은 위원장은 승계과정에서 대내권력기반 강화를 위해 남북간 긴장을 고조하면서 2010년 3월 천안함 폭침 등 군사적 모험도 마다하지 않는 투쟁적 리더쉽을 보여 5.24 조치 이후의 남북경협의 중

단을 초래하였다. 최근 글로벌 정세는 동북아에서 지경학의 부활을 조심스럽게 예견 하게 한다. 우크라이나 전쟁에서 러시아의 전쟁수행능력이 저하되면 서 북중러 진영의 전략적 연대가 약화되고 중국도 경제침체가 구조화되 면서 대외적으로 지정학적 갈등이 확산되는 상황을 원치 않는 모습이다. 중국이 경제회복을 위해 미중간 협력을 중시할 경우 동북아에도 역내협 력을 중시하는 지경학의 시대가 복귀될 수 있을 것이다. 북한의 김정은

2008년 와병 이후 김정일 국방위원장은 2009년 1월 후계자 지명을 전달하고 후계 구축에 들어 갔다.(박동훈, “동북3성과 한반도 경협의 비전과 과제”, 통일과 평화 5집 2호 P29) 북한의 기록영화 ‘백두의 선군혁명 위업을 계승하여’에 따르면 2009년 4월 김정일 국 방위원장과 김정은 국무위원장이 미사일 관제지휘소를 방문해 발사 장면을 참관하면서 김 정일 위원장이 “그(김정은 국무위원장)가 육해공군을 지휘했다”고 말했다.(http://www. jajusibo.com/61935)

위원장도 집권 10년이 지나면서 정권 기반이 안정되고 미중러 지도자

와의 협상 등 국제무대 경험 속에서 대외정세의 냉정함을 체험하였다. 북한은 기본적으로 중국을 신뢰하지 않고 있으며 중국이 북핵문제 해 결에 미국과 협력하면서 북중경협을 축소하는 상황에도 대비할 것이 다. 김정은 위원장이 이러한 대외정세의 변화를 읽으면서 북한 스스로 의 지경학적 잠재력을 자각하고 경제발전을 우선으로 하는 실용적 리 더쉽을 보여주면서 북핵대화에 나설 때 동북아의 지경학은 다시 부상 할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 미중패권경쟁과 남북경협의 부침

남북경협은 경제 자체의 논리보다 남북관계의 변화나 국제정세의 영향을 더 많이 받아왔다. 남북경협의 재개를 위해서는 북한의 핵개발 에 대한 제재가 해소되어야 하며 대북제재의 논의를 사실상 미중이 주 도한다는 점에서 미중패권경쟁의 향방이 중요하다. 트럼프 대통령의 등장 이후 미중패권경쟁 과정에서 나타난 미중패권경쟁과 남북경협의 상관성을 당시의 상황에 대한 분석을 바탕으로 평가한다. 중국의 경제

적 위상의 변화가 북한의 남북경협에 대한 태도에 영향을 주고 있다

중국의 경제적 위상의 변화에 따라 북중경협의 비중은 변해왔다. 1980년대 말 사회주 의권 붕괴 이전까지 북한의 대외교역대상국가는 중국과 소련이었으며 중국에 비해 경제력 이 나았던 소련이 북한교역의 50% 내외를 차지하였다. 북한은 소련의 붕괴 이후인 1990년 대에는 북중교역과 북일교역을 병행하였고 2000년 이후에는 북중교역과 남북교역을 병행 하였으며 2010년 천안함 폭침으로 인한 5.24조치 이후에는 북중교역에 절대적으로 의존하 고 있다.

는 점에서 미중패권경쟁시대에서 중국의 경제적 굴기가 지속될 수 있 을지 여부도 함께 검토한다.

1. 중국의 대국굴기와 미중패권경쟁 태동

1) 중국의 경제적 굴기와 서구의 경제침체 중국이 대국굴기에 자신감을 나타내기 시작한 것은 대체로 2001년 WTO에 가입하고 중국경제가 비상하기 시작한 이후인 2006년에

CCTV에서 12부작 역사다큐멘터리인 대국굴기 를 방영한 무렵부터 이다. 중국은 2008년 베이징 올림픽의 성공적 개최로 국가 위상을 제 고하는 한편 2007년 서구가 금융위기로 경제침체를 겪고 있을 때 세계 경제의 회복을 주도하면서 글로벌 경제강국으로 부상하였다. 2001년 미국의 12.7%에 지나지 않던 중국의 명목 GDP가 2011년

48.6%를 넘어섰고 IMF가 추정한 구매력 기준 GDP는 2014년을 기 점으로 미국을 능가했다. 오바마 정부가 2011년 아시아로의 회귀(Pivot To Asia) 전략을 선언하면서 중국의 굴기를 견제하기 위해 나섰으나 2012년 제18차 당대회에서 선출된 시진핑 총서기는 오히려 중국의 국 력을 대외적으로 투사하기 시작했다. 북한은 미중이 주도하는 국제정세의 흐름에 기민하게 반응한다. 2000년 남북정상회담 이후 대남유화 자세를 취하던 북한은 정치경제

대국굴기는 스페인 포르투갈 영국 프랑스 독일 일본 러시아 미국의 대국굴기 과정을 다루면서 중국이 세계속의 강대국으로 부상하고자 하는 의지를 담아내었다.

미국 대비 중국의 GDP 비중은 2017년에는 64.1%, 2020년에는 70.2%, 2022년에는 73,5%로 지속성장하였다. 중국의 GDP 통계에 대하여는 실제보다 부풀려졌다는 비판이 따 른다.

적으로 후견 역할을 하는 중국의 굴기가 가시화되던 2008년 베이징 올

림픽 이후부터 북중관계를 강화하면서 대외적으로 2009년 제2차 핵실

험과 2010년 천안함 폭침 등 강경한 도발에 나서는 모습을 보였다.

2) 미국의 전략적 인내 퇴조와 아메리카 퍼스트 부상 미국의 대중무역적자 누적과 제조업 쇠퇴가 가속화되는 가운데 중 국이 경제강국으로의 부상과 함께 남중국해의 내해화 시도, 주변국가 에 대해 경제적 수단을 동원한 압박 등 기존의 국제질서에 대한 도전에 나서자 미국내에 대중견제여론이 비등하였다. 오바마 정부가 중국 이 슈를 UN이나 WTO 등 다자체제내에서 해결하려던 시도는 중국의 다 자체제내 지지세력 부식과 다자체제내 분쟁해결절차의 무력함으로 인

해 한계를 드러냈다. 2017년 출범한 트럼프 정부는 대중견제에 있어 서 다자해결방식은 한계가 있다는 현실적 판단을 바탕으로 대중관세부 과를 중심으로 하는 양자해결방식을 선택하였으며 이는 중국의 제조업 굴기에 희생되었던 미국내 러스트벨트 노동자 등 소외계층의 강력한 지지를 받았다. 미국의 양자관계에서의 대중경제제재가 가진 영향력은 2017년 4월 미중정상회담에서 미국의 대북제재 협조 요청에 중국이

중국은 미중간 국력차가 줄어드는 상황에 비례하여 한반도 정책에서의 관여를 강화해 왔다. 2005년 9.19 공동성명 무렵에는 합의안 타결을 위해 한국과 협력하여 미국을 설득하 는 등 미국의 한반도 정책에 협력적이었으나 중국의 경제적 굴기가 가시화된 2010년 무렵 에는 천안함 폭침 등 북한의 도발에 대하여 북한의 입장을 우선하면서 미국과 대립하는 태 도를 보였다.

오바마 정부는 대북정책에 있어서도 다자제재 형식인 유엔의 대북제재를 주로 하는 전략적 인내 전략을 내세웠지만 북한이 중국과의 경제협력으로 대북제재의 충격을 모면하 면서 핵 보유에 계속 집착할 수 있었기에 북핵문제의 진전이 어려웠으며 이로 인해 남북경 협의 재개 또한 불투명하였다.

협조하도록 하였던 것에서 실제로 나타났다. 아메리카 퍼스트로 상징되는 트럼프 정부의 미국 국익 우선 정책 은 한국의 남북경협 추진에도 영향을 미쳤다. 2018년 제1차 북미정상 회담에서 미국은 북핵문제 해결을 위해서는 주한미군 철수 등 어떤 문 제도 북한과 논의가 가능하다는 입장을 취하였다. 한국 정부는 실리를 우선하는 트럼프 대통령의 성향을 활용하여 2019년 제2차 북미정상회 담 시기에 미국에 대하여 북미협상 진전시 남북경협을 북한에 대한 경

제적 대가로 활용할 것을 제의하였다. 트럼프 대통령은 북한이 지경 학적 우위를 바탕한 성장잠재력을 높게 평가하면서 남북경협의 미래에 대하여 긍정적 입장을 시사하였다.

2. 미중경제전쟁의 발발과 중국경제의 부침

1) 중국의 체제역량 과신과 미국의 패권수호결의 촉발 2017년 4월 미중정상회담후 대미화해기조를 유지하던 중국은 2017년 11월 제19차 당대회에서 공산당 조직을 시진핑 체제로 정비 하고 시진핑 사상을 중국 공산당 당장에 삽입한 후 2018년 3월 양회에 서 헌법상 국가주석 연임을 2회로 제한하는 조항의 삭제까지 의결함으 로써 시진핑 주석의 장기집권 기반 마련이라는 중요한 국내정치일정을

2019년 2월 18일 문재인 대통령은 제2차 미북정상회담을 앞두고 트럼프 대통령과 전 화통화에서 “북한의 비핵화 조치를 견인하기 위한 상응조치로서 한국의 역할을 활용해달 라”며 “남북 사이의 철도 도로 연결부터 남북경제협력 사업까지 트럼프 대통령이 요구한다 면 그 역할을 떠맡을 각오가 돼 있고 그것이 미국의 부담을 덜어줄 수 있는 길”이라고 말했 다.(중앙일보, 2019.2.9)

경제적 실익를 중시하는 트럼프 대통령은 2019년 8월 G7정상회의에서 ‘북한은 지리 적 위치로 인해 믿을 수 없을 정도의 잠재력을 가지고 있다’고 하였다.(한겨레, 2019.8.7)

마무리하여 대미정책에 반전을 취할 수 있는 기반을 마련하였다. 2018

년 4월 시진핑 정부의 실세였던 왕치산 국가 부주석은 북경주재 외교 관 및 기업가를 초청한 자리에서 “역사의 밀물과 썰물에서 줄을 잘 서 라”고 하며 중국 정부의 대미항전에 대한 자신감을 나타냈다. 중국은 내부적으로 대미항전의 의지를 다지면서 중국식 사회주의체제의 우월 성을 강조하는 한편 기존의 개혁개방 노선에서 이탈하여 사회주의 색 채를 강화하고 국유기업 중심의 경제운영과 함께 국내경제의 발전을 우선하는 쌍순환 발전전략을 채택했다. 중국이 서구의 보편적 가치와 배치되는 권위주의 방식의 국가운 영을 강화하며 미중체제경쟁에 나서자 트럼프 정부는 대중견제의 기 치 하에 관세 부과 등 미중경제전쟁을 시작하였다. 2020년 5월 대중 국 전략적 접근보고서에서는 2013년 시진핑 주석의 ‘자본주의 소멸, 사회주의 궁극적 승리’ 발언을 인용하면서 중국에 대한 ‘경쟁적 접근 (competitive approach)’을 대중정책으로 하는 신냉전을 선언하였다.

2) 미중경제전쟁의 전개와 중국경제의 구조적 한계 노정 2018년 7월 미국은 340개 중국산 제품에 25%의 세율로 2,500억 달러에 달하는 대중 추가관세를 부과하였다. 중국의 피해 정도는 관영 언론이나 당의 방침을 따르는 정부 발표만으로는 파악이 어렵다. 권위 주의 국가는 대외발언의 재량권과 고급정보를 장악한 국가지도자의 발언이 중요하다. 시진핑 주석은 2018년 9월 흑룡강 국영기업 시찰시 “선진기술을 얻기가 어렵고 … (미국의) 일방주의와 무역보호주의가 자 력갱생의 길로 몰고 있다”고 하였으며, 2019년 1월 지방 및 중앙핵심

지도자 간부 세미나에서는 “정치 이데올로기, 경제, 과학기술, 외부환 경, 당 건설 등 모든 면에서 중국은 위험에 직면했다”고 했다. 열세를 느낀 중국은 미중경제전쟁을 해소하기 위해 미국의 협상조건에 기운 협상안을 2019년 5월에 마련하였으나 중국 국내의 반발을 우려하여

협상안을 번복하면서 대미강경자세로 전환하여 미중경제전쟁은 더 욱 격화되었다. 2019년 말 코로나 발발로 미중 모두 정상적 국가운영이 불가능해 지면서 미중경제전쟁은 소강상태에 접어들었으나 중국경제의 내상은 계속하여 깊어졌다. 2022년 1월 출범한 바이든 정부는 인플레이션 감 축법(Inflation Reduction Act·IRA)으로 중국산 핵심 광물과 부품의 사용을 제한하고, 반도체지원법(CHIPS and Science Act)으로 중국내 반도체 공장 건설을 제한하는 등 중국을 글로벌공급망에서 배제하고 핵심산업기술의 대중이전을 통제하였다. 중국은 대미항전의 기치 하에 사회주의 체제 수호 의지를 강조하면서 국영기업 중심의 경제운영을 더욱 강화하는 한편 민간이 주도하는 소비주도 성장 대신 국가가 주도 하는 투자주도 성장에 집착함으로써 자체 경제성장동력이 위축되었고

경제성장률의 둔화가 나타났다. 중국이 2022년 말 코로나 종식 선언

2019년 5월 26일 베이징 일대일로 포럼 연설에서 시진핑 주석은 ‘국가보조금 문제 해 결’, ‘외국기업 투자 장려’, ‘위안화 환율 안정적 유지’, ‘미중간 합의의 관리를 위한 기구 설 립‘등의 필요성을 강조하여 미중경제전쟁에서의 미국의 핵심 요구사항을 모두 수용하는 자 세를 보였으나 일주일 뒤 합의안의 내용을 대폭 수정하여 미국에 통보함으로써 미중 합의 안을 사실상 파기하였다.(KBS 글로벌돋보기, 2019.5.27, ‘시진핑의 변심인가, 권력암투 속 눈치보기인가?’)

중국의 경제성장률이 실제보다 부풀려진 것으로 보는 이유로 첫째 경제성장률의 내 부집계과정에서 1% 이상은 부풀려졌으며 둘째 중국의 과도한 투자의존성장이 지속되면서 불필요한 투자가 증가하여 도로 철도 항만 등 사회간접자본의 과잉상태를 초래하는 등 자

이후에도 기대하던 경제의 리바운딩이 나타나지 않는 근본 배경도 사

회주의 기조 강화로 인한 민간경제의 위축과 미국의 대중견제 등으로 인한 수출위축 등 대외여건의 악화 등이 누적된 결과로 볼 수 있다.

3. 미중패권경쟁의 남북경협 연계효과

미중패권경쟁이 남북경협에 미치는 영향은 트럼프 정부 출범 이 후 2017년 4월 미국의 대북제재 강화 요구에 대한 중국의 적극적 협조 로 북중경협이 위축되면서 초래된 북한의 경제난 심화, 2018년 1월 북 한의 평창올림픽 참가를 활용한 남북대화 복귀와 남북경협 논의 활성 화, 2018년 3월 중국의 양회 이후 대미강경자세 전환과 북중관계 회복, 2019년 2월 제2차 북미정상회담 결렬과 남북경협의 중단 등 일련의 과 정에서 뚜렷하게 나타났다.

1) 2018년, 미중의 화해협력과 남북경협의 부상 2016년 대통령 선거유세시 대중관세 45% 부과 등 강력한 대중경 제제재를 예고했던 트럼프 대통령은 취임 후 2017년 4월 개최된 미중 정상회담에서 중국이 북핵문제 해결에 협조하면 대중관세부과를 유예 하겠다고 하며 대북제재 동참을 압박하였다. 당시 중국은 2017년 2월 18일 북한의 대중 최대 수출품목인 석탄의 수입을 중단하는 조치를 취

원낭비가 심각하며 셋째 과도한 부채에 의한 성장으로 인해 경제성장 자체가 빚 잔치의 성 격이 강하다는 점을 들 수 있다. (이창열, “코로나 시대의 중국경제성장 관전법”, 내일신문, 2020년 12월 21일) 중국이 경제성장률을 공식적으로 5% 이상으로 발표하지만 실제로는 2~3%에 그친다는 주장도 있다. 바이든 대통령은 2023년 8월 11일 “중국이 이제는 연간성 장률이 2%에 근접한다”고 하였다.(동아일보, 2023.8.11)

하여 북한이 2017년 2월 19일 중국을 ‘줏대없는 대국’이라고 비난한 상황에서 북한의 강력한 반발이 예상됨에도 미국의 요구를 적극 수용

하였다. 중국은 2017년 7월 북한의 철광석과 수산물 수입을 금지하 고 북한과 신규 합작사업을 금지하였으며, 9월 북한의 제5차 핵실험 이 후에는 정제유와 원유의 상한의 설정과 중국내 북한노동자의 비자갱신 금지 및 24개월내 송환 등의 조치를 시행하였다. 북한경제의 생명줄과

같았던 북중경협의 전면 중단으로 극심한 경제난에 직면한 북한은 대 북제재 해제를 위한 돌파구를 모색할 수 밖에 없었다. 북한은 대북제재를 실질적으로 주도하는 미국과의 대화 통로로 한 국을 상정하고 2018년 1월 신년사에서 평창동계올림픽 참가 의지를

표시하였다. 평창동계올림픽 참가를 징검다리로 하여 마련된 4월 남 북정상회담에서는 남북경협의 재개를 담은 판문점선언에 합의하였다. 북한은 2007년 10.4 선언에서 합의된 남북협력사업의 전면적 이행까 지 요구하기도 하였으나 우리 측은 판문점선언에서 합의된 철도 도로 연결을 우선하면서 대규모 협력사업은 사전조사를 통한 사업규모 확정

중국은 트럼프 대통령이 요청한 북핵문제 해결에 동참을 거절하는 경우 트럼프 대통 령이 대선과정에 예고하였던 관세 45% 부과 등으로 미중경제전쟁이 시작되어 중국경제 가 급속히 어려워짐으로써 2017년 10월 제19차 당대회에서 추진하려던 시진핑 주석의 장 기집권기반 마련을 위한 국내정치일정이 위협받는 상황을 방치할 수 없었다. 2017년 4월 7일 미중정상회담 당일 중국 세관은 중국 무역회사에 대해 북한산 석탄의 반환을 지시하 였으며 당시 200만톤의 석탄이 북한에 반환하기 위해 중국 항구에 묶여 있었다.(연합뉴스, 2017.4.11.)

북중교역이 북한대외무역의 90%이상을 차지하고 있는 점에서 북중경협의 중단은 북 한경제가 감당하기 힘든 충격이었다.

2018년 신년사에서 김정일 위원장은 평창 동계올림픽과 관련해 “현지 대표단 파견을 포함해 조치를 취할 용의가 있으며 당국이 (직접) 만날 수도 있다”며 “이를 위해 북남 당국 이 시급히 만날 수도 있을 것”이라고 밝혔다.

과 예산추산 등이 필요하다는 입장에서 사전조사의 우선 실시를 관철

하였다. 동해선 경의선 철도와 도로 연결을 위한 군사분계선 지뢰 제거 작업과 남북 철도 도로 연결 현지조사, 한강하구 수로 남북공동조사 등 이 추진되었다. 2018년 후반기의 활발한 남북경협의 추진은 2017년 4월 미중정상 회담에서 중국이 대북제재 강화에 합의한 이후 취한 일련의 대북경제 제재 동참이 북한을 남북대화로 나오게 한 결과로 볼 수 있다. 미중패 권경쟁속에서 미중이 어떠한 선택을 하느냐가 남북경협에 큰 영향을 미칠 수 있음을 보여주었다.

2) 2019년, 미중간 패권경쟁 가열과 남북경협의 퇴조 2018년 4월 미국의 25% 추가관세부과 발표로 시작된 미중경제전 쟁은 2018년 내내 미중간 힘겨루기로 이어졌으나 확전은 피하려는 미 중의 의도로 인해 화해국면이 지속되면서 북핵문제 해결을 위한 미북 대화도 지속될 수 있었다. 남북은 북핵대화를 통한 대북제재 해제 논의 에 미국이 적극적으로 나오도록 하는데 협력하는 과정에서 대화와 협 력의 기조를 이어갔으며 남북경협 또한 분야별로 다양하게 진행되었 다. 2019년 2월 제2차 북미정상회담에서 북한이 대북제재 해제의 대가 로 영변핵시설 포기를 제안하였으나 더 많은 대가를 요구하는 미국의 거절로 인해 회담이 결렬되면서 남북간 해빙 무드도 파장을 맞았다. 북 한은 북미정상회담의 결렬 책임을 중재 역할을 한 우리 측에 돌리면서 남북대화와 남북경협을 전면 중단하였다. 결과적으로 북한이 미국과 대북제재의 해제를 논의하기 위한 카드로 남북대화와 경제협력을 이용

하였음을 보여준 셈이다. 한편 중국이 2018년 이후 개최된 남북정상회담과 북미정상회담 시마다 매번 사전에 북중정상회담을 개최하였다는 점도 유의할 필요 가 있다. 2018년 3월 양회에서 장기집권기반을 구축한 시진핑 정부 는 북한에 대한 대북제재에 적극 참가하던 태도에서 전환하여 소원해 진 북중관계의 회복에 나섰고 북한은 중국의 지지를 바탕으로 대남 대 미 협상에서 공세적 태도를 보이기 시작하였다. 2019년 2월 북미정상 회담 결렬 이후 6월 중국의 미중간 무역협상 합의안 번복으로 미중대 결이 격화되기 시작하자 북한도 미국과 한국에 대하여 강경한 자세를 보이기 시작하였다. 2019년 연말 조선노동당 중앙위원회 회의에서는 제재국면의 장기화에 대비해 자력갱생으로 버텨 가겠다는 ‘정면돌파 론’을 제시하였다. 이러한 상황이 이어지면서 북한이 2020년 6월 개성 공단 남북공동연락사무소를 폭파함으로써 남북경협은 수면 하로 사라 졌다. 2018년 북미정상회담 이후 진행된 일련의 상황을 통해 북한이 남 북경협에 호응하기 위해서는 북핵문제의 진전이 필요하며, 북핵문제 의 진전은 미중간 협력이 중요하고, 미중간 협력을 위해서는 미중패권 경쟁의 완화 내지 해소가 필요하다는 점을 확인할 수 있다. 국제정세에

남북경협이 좌우되는 기존 패턴을 다시 한번 반복한 사례다.

Ⅳ. 남북경협에 대한 관련 주체의 인식과 전략

북한은 주변국가인 중국 러시아 일본과의 경제협력을 우선하면서 체제경쟁의 상대인 남한과의 경제협력에는 소극적 태도로 일관하였다. 남북경협은 2000년 남북정상회담 이후 활성화되었으며 2002년 일본 의 납치자 문제 제기와 제2차 북핵위기로 북일무역이 중단된 후에는 북중경협과 함께 북한의 양대 경협이 되었다. 북한은 주변국과의 경제 협력이 위축된 이후 남북경협을 고려하였으며 한국이 우호적 대북정책 을 취하여 북한체제에 대한 위협이 적다고 생각한 시기에 적극 추진하 였다. 이 장에서는 남북경협의 관련 주체로 볼 수 있는 미중과 남북한 의 남북경협에 대한 인식과 전략을 검토하였으며 미국은 북한과의 경 제협력이 실질적으로 거의 없었다는 점에서 미중관계의 변화를 통해 남북경협에 미친 영향을 분석하였다.

1. 미중관계의 변화와 남북경협의 부침

1) 신냉전 이전의 미중관계와 남북경협 남북경협은 1972년 미중 데탕트가 이루어지고 1979년 미중수교 가 된 이후인 1985년 남북경제회담에서 처음으로 논의되었다. 미중

은 1972년 관계개선 이후 남북간 대화와 협력을 강조하는 기조 를 이

남북간 최초 합의인 남북공동성명의 탄생에는 남북의 후견국가인 미중간의 관계 해빙 이 있었다. 미중은 1960년대 후반 1.21사건과 울진삼척공비사건 등 북한의 군사적 도발로 인한 남북간 긴장의 고조가 한반도의 전쟁 재발로 이어지면 남북의 우방인 미중의 개입이 불가피하다는 우려에서 남북간 대화를 이끌었다.

어갔지만 북한은 중소 등 사회주의권 국가과의 경제협력에 머물렀다. 1992년 제1차 북핵위기가 1994년 제네바 합의로 봉합되었고 2002년 제2차 북핵위기도 2005년 9.19 공동성명으로 고비를 넘겨 미중간 북 핵문제에 대한 이견이나 남북경협에 대한 입장 차이가 그 무렵까지는 크게 벌어지지 않았다. 2006년 10월 제1차 북핵실험으로 시작된 유엔 의 대북제재 이후 남북경협에 대한 입장 차가 미중간에 뚜렸해지기 시 작했다. 미국은 북핵문제의 진전이 없는 상황에서 남북경협의 자제를 강조하면서 개성공단 등 북한지역에 대한 전략물자의 반입을 제한하였 으며 금강산 관광을 통한 대규모 현금의 유입도 우려하였다. 북한체제 의 유지를 우선하는 중국은 남북경협을 남북간 민족 내부의 문제로 간 주하면서 우호적으로 인식하였다. 2010년 북한의 천안함 폭침은 남북 경협에 대한 미중간 입장 차를 확연히 드러내는 계기가 되었다. 미국은 북한의 도발에 대한 한국의 남북경협 중단조치에 동조하였으나 중국 은 천안함 폭침을 부정하는 북한의 입장을 옹호하였고 한국이 5.24조

치로 남북교역을 중단한 효과도 북중교역의 확대로 상쇄하였다. 그러 나 중국도 북한의 핵 도발이 중국이 인내할 수 있는 수준을 넘어가면서 2016년 제4차 북핵실험 이후에는 대북제재에 적극 참가하기 시작하였 고 이후 북중교역도 급격히 위축되었다. 미중은 북핵문제가 발발하기 전까지 남북경협이 한반도의 긴장 완 화에 도움이 된다는 점에서 대체로 긍정적으로 평가하였다고 볼 수 있

북중교역은 2010년 34억 6,568만달러에서 한국의 5.24조치 이후인 2011년에 56억 2,919만달러로 62.4% 증가했으며, 북한 전체 무역에서 북중교역이 차지하는 비중 또한 2000년 20% 수준에서 2011년 89% 수준으로 대폭 확대되어 5.24조치의 효과가 사실상 무 력화되었음을 확인할 수 있다.

다. 미국은 자국의 국익에 위협이 되지 않는 한 개입을 자제하는 전통

적인 고립주의의 입장으로 이해할 수 있고 중국 또한 1950년대 이후 일관되게 강조하는 내정불간섭의 원칙에서 한반도의 남북간 문제는 기 본적으로 관여하지 않는다는 입장이었다.

2) 신냉전 이후의 미중관계와 남북경협 2018년 4월 트럼프 정부의 대중 추가관세 부과 발표로 미중패권경 쟁이 표면화되면서 신냉전이 부상하기 시작하였다. 신냉전이 치열해지 면 한반도는 미중이 주도하는 진영대결에 빠져들고 남북경협의 논의공 간은 위축된다. 미중패권경쟁이 지속되는 상황에서는 중국이 2017년 의 사례와 같이 대북제재에 적극 동참하여 북한이 핵대화에 나오도록 압박하지 않을 것이다. 그러나 중국도 대북제재의 틀 자체는 기본적으 로 존중하고 있다. 중국이 안보리 상임이사국으로서 유엔 대북제재를 벗어나는 경제협력은 할 수 없기 때문에 북핵대화의 진전이 없이는 북 한이 지금의 경제난을 벗어날 수 없다. 미중갈등이 지속되는 상황에서 경제난이 심화되면 북한은 한편으로는 핵보유국의 지위를 기정사실화 하면서도 다른 한편으로는 북핵 논의 과정에서의 일정한 양보를 통해 경제난을 해소하기 위한 대화에 나서는 양면전을 구사할 가능성이 커 질 것이다. 북핵대화가 시작되면 미중은 협상의 진전 대가로 남북경협을 활용 할 것으로 예상된다. 미국 스스로 북핵협상의 대가를 부담할 가능성이 낮다는 점은 대북경수로 지원 사례에서 확인할 수 있다. 중국도 국내경 제의 침체와 함께 낙후된 중국 동북지방의 발전 등 자국 경제상황이 우

선인 상황에서 북핵문제 해결의 경제적 대가를 부담하는데 기꺼이 나 서려 하지 않을 것이다. 북핵문제의 진전 이후 우선적 고려대상이 될 것으로 예상되는 북한내 도로와 철도 항만 등 사회간접자본 건설의 경 우도 중국이 일대일로 사업에서 겪는 자금 회수면의 어려움을 감안할

때 한국이 주도적인 역할을 맡을 가능성이 높다. 한국은 북핵문제의 진전에 따른 대가로 남북경협이 논의되는 과정 에서 민족 차원의 특수 관계를 내세우면서 한국의 입장을 주도적으로 반영하는 것이 필요하다. 미국이 반도체법과 인플레감축법 등에서 자 국 이익을 우선하거나, 프랑스와 독일이 미국과 대중견제의 방향은 함 께 하지만 자국 이익을 위해서는 과감히 중국과 경제협력을 독자적으 로 추진하는 사례를 유념해야 한다. 경수로 지원과 같이 재원은 부담하 면서 북핵과 관련된 협상에서 소외되는 일은 없어야 한다. 국민의 부 담이 들어가는 만큼 국민이 동의할 수 있는 방식이 되어야 하며 북한이 남북경협을 북핵대화의 진전의 대가로만 인식하여 남북경협의 과실을 일방적으로 향유하도록 해서도 안되기 때문이다.

2. 중국의 대북경협과 남북경협 인식

중국의 한반도 전략은 북한의 체제유지를 우선하면서 대북영향력 을 확보하는 것이며 이를 위한 수단으로 북중경협을 활용해 왔다. 중국

푸단대 녹색금융개발센터의 ‘2022 일대일로 투자 보고서’에 따르면 2013년부터 지난 해까지 중국은 일대일로 사업에 총 9,620억 달러(약 1,240조 원)를 투입했다고 하였다고 한 다. 중국은 일대일로 지원 자금에 IMF의 두배 수준인 연5% 금리를 적용한다. 미국 글로벌 개발센터(CGD)는 일대일로 참여국가 중 23국이 고금리 부채 상환부담으로 파산위기에 처 했다고 한다.(조선일보, 2023.9.25)

은 6.25전쟁 이후 폐허가 된 북한경제의 복구를 위해 물자지원만이 아

니라 중공군도 1958년 철수 전까지 경제복구에 동원하는 등 북한의 전 후복구를 적극 지원하였으며 이후에도 사회주의 우호가격을 적용하면 서 바터식 무역과 기장식 정산 방식 등을 통해 지원성 북중경협을 지속 하였다. 1980년대 말 사회주의권 붕괴 이후 중국이 북중무역에서 경화 결제를 시행하면서 지원성 북중경협이 위축되기는 하였으나 북한 대외 무역의 근간 역할은 지속하였으며 북한의 누적된 무역적자도 계기시마 다 탕감해주었다.

1) 중국의 대북 전략적 레버리지로서의 북중경협 활용 중국에게 북중경협은 다양한 의미를 가지고 있다. 중국이 북중경협 을 북한체제의 유지 지원과 대북 영향력 유지 수단으로 활용하는 것은 첫째 물자가 풍부한 중원이 물자가 부족한 주변 이민족을 경제적 수혜 를 베푸는 조공방식으로 관리한 역사적 DNA의 연장으로 볼 수 있다. 둘째 북한의 지정학적 위치로 인한 안보 측면의 전략적 고려도 담겨있 다. 한반도는 중국의 20개 주변국 중에서 중국 수도권을 직접 위협할 수 있는 전략적 요충지로서 6.25전쟁 시에 막대한 희생에도 불구하고 항미원조전쟁의 기치하에 한반도가 미국의 영향권에 들어가는 것을 막 았던 이유이기도 하다. 셋째 북한체제를 지원하는 것은 중국 공산당의 역사적 정체성 유지에도 기여한다. 북한 공산당은 1921년 중국공산당 창당 이후 중국의 내전에 함께 참여하였고 동북항전의 승리에 기여하 는 등 중국의 혁명역사를 같이 하였다. 북한 공산당의 유지를 지원하는

것이 중국 공산당의 역사적 정당성을 강화하는 상징이 되고 있다. 넷 째 북중경협은 북한이 중국과 경쟁하는 관계인 러시아에 기우는 것을 방지하기 위해서도 사용되었다. 중소간 분쟁시기인 1960년대에 중국 은 대약진 운동의 실패로 대기근을 겪던 와중인 1960년에 북한에 23만 톤의 식량을 지원하였으며 1962년에는 북한이 요청한 면방설비를 제 공하기 위하여 중국내 방직공장의 설비까지 해체하여 북한에 제공하기

도 하였다. 다섯째 북한이 중국의 정책에 역행하는 경우에 대한 제재 수단으로 활용하기도 한다. 2002년 제2차 북핵위기 이후 북미 양자회 담을 주장하는 북한이 미국이 주장하는 다자방식의 대화인 북미중 대 화에 나오도록 강제하기 위해 중국은 2003년 3월 대북송유관을 닫는 압박을 북한에 가하여 2003년 4월 미북중 3자회담이 열리도록 하였다. 중국의 핵개발 자제 요구에 북한이 응하지 않자 2016년 이후 유엔의 대북제재에 참가하면서 북중교역을 축소하기도 하였다. 여섯째 중국은 미국과의 협상과정에서 북중경협을 카드로 사용하기도 한다. 2017년 트럼프 대통령의 대북제재 협조 요구에 대하여 중국은 미중관계의 안정 적 관리를 위해 북한 석탄의 수입 중단 등 북중경협을 대폭 축소하였다. 중국은 북중경협을 통한 대북영향력 행사에 한계가 있다는 점도 인 식하고 있다. 중국이 북중경협을 활용하여 북한이 개혁개방으로 나오 게 하는 압력을 행사하지 않는 것이 대표적 예다. 북한이 사회주의계획 경제를 고수함으로써 경제가 낙후되고 있지만 중국은 북한의 반발을

중국의 국경일과 같은 주요 국가행사의 대외축전 소개에서 북한은 매번 러시아에 이 어 소개될 정도로 중요하게 다루어지고 있다.

션즈화, 『최후의 천조』(도서출판 선인, 2017), p. 629, p. 649.

우려하여 중국식 개혁개방을 설득하는 대신 북한식 발전의 길을 지지

하면서 북한체제가 무너지지 않도록 하는 수준에서 북중경협을 지속하 고 있다.

2) 중국의 북중경협이 남북경협에 미치는 영향 북중경협의 역할에 대한 남북중 3국의 속내는 서로 다르다. 한국은 2000년 남북정상회담 이후 남북경협을 남북관계 개선과 통일 기반 조 성의 수단으로 활용하면서 북중경협이 이러한 남북경협의 역할을 제약 할 가능성을 우려하였다. 북한은 남북경협을 통해 경제적 실익을 획득

하면서도 한편으로는 남북경협이 초래할 북한체제에 대한 위험을 억 제하는 대응카드로 북중경협을 활용한다. 중국은 북중경협이 북한체제 에 대한 영항력을 유지하는 수단이라는 점과 함께 북한이 중국식 시장 경제제도를 학습하고 대외개방을 확대하는 등 바람직한 변화의 길로

가는데 기여할 것으로 생각한다. 북중경협과 남북경협은 대체재이자 보완재이기도 하다. 북한이 북 중경협을 통해 대외경제협력에 필요한 투명하고 안정적인 노무관리, 세무회계, 출입 및 통관절차 등을 학습함으로써 남북경협에 수반되는 각종 제도의 설계를 선행하는 보완재의 역할을 할 수 있다. 북중경협이

북중교역은 일반적 예상과 달리 중국이 북한을 지원하는 성격보다 철저한 상업적 거 래의 성격이 강하였다는 점에서 북한은 대북 지원성 성격이 많았던 남북교역을 별도로 추 진할 실익이 컸다.

송문지는 ‘북중경협의 강화와 한반도의 미래’ 논문(2014, 『국가전략』 제20권 1호)에서 북중경협은 남북경협보다 북한을 개혁개방으로 이끄는 효과가 크며, 북중경협을 통해 북한 경제가 발전하면 오히려 지금의 대중의존이 줄어둘 수도 있다고도 하였다.

남북경협에 미치는 부정적 영향에 대한 우려도 있다. 북한을 동북4성 으로 만들기 위한 전단계로 대중의존형 경제로 만듬으로써 한국이 남 북경협을 통해 경제공동체를 추진하려는 노력을 저해할 것이라고 보 기도 한다. 남북간 산업격차가 갈수록 벌어지는 상황에서 북한에 진출 할 제조업 업종이 상대적으로 많은 중국이 향후 북한의 대외경제협력 을 주도할 것이라는 전망도 있다. 바람직한 것은 북중경협과 남북경협 이 서로의 이해득실을 계산하는데 머물기보다는 남북중 3자 협력이나 동북아 경제협력의 틀 속에서 남북경협과 북중경협이 공조하는 방안을 모색함으로써 상호 win-win 하는 길을 찾는 것이다.

3. 북한의 남북경협과 북중경협 활용 전략

북한은 체제에 대한 영향이 적은 북중경협을 선호해 왔으며 남북경 협은 정치적 목적에서 필요하거나 경제난이 심각한 경우에 추진하였

다. 2000년 최초의 남북정상회담으로 당국 차원의 남북경협이 시작 된 이후에도 북한은 북한체제에 대한 부정적 영향과 경제적 실익 추구

중국이 북한을 동북4성화 하려는 것은 지리적으로나 역사적으로나 밀접한 관계인 동 북3성과의 경제 사회문화적 교류가 많아지면서 생길 수 있는 상황을 확대해석한 것으로 보 인다. 중국이 국가간의 관계인 북한을 영토적으로 병합하려는 시도는 한국의 반발을 넘어 국제사회로부터의 규탄 대상이 되고 중국과 국경을 맞대고 있는 16개 국가와 바다로 면해 있는 6개 국가와의 국경분쟁을 증폭시킬 우려가 있다는 점에서 현실적으로 가능성이 낮다.

남북경제협력의 최초 논의는 북한이 1983년 아웅산 테러의 부정적 이미지를 만회하 려는 차원에서 1984년 우리 측이 제의한 남북경제회담에 호응하여 이루어졌다. 한국의 철 강재와 북한의 무연탄을 교환하는 등 유무상통의 경제교류가 논의되었으나 북한의 정치회 담화 시도로 중단되었다. 북한은 경제난으로 1984년 서방채무의 상환불능을 선언한 이후 채무가 아닌 투자유치 방식을 경제회복을 하고자 1985년 합영법을 제정하였으나 외국자본 의 유치에 실패한 이후 1990년대 이후에야 한국을 투자유치대상으로 간주하였으며 1994년 대우의 남포공단 사업이 한국정부에 의해 최초의 남북경협사업으로 승인되기도 하였다.

의 양면을 저울질하면서 북중경협과 남북경협을 경합시키는 방식을 취 해왔다.

1) 북한의 체제유지와 북중경협 활용 전략

북한이 정권 수립 이후 체제를 유지하는데 있어서 북중경협은 북러 경협과 함께 핵심적 역할을 하였다. 6.25전쟁 이후 폐허에서 1960년대 에 급속한 경제성장을 이루는데는 중소의 경제적 지원이 큰 역할을 했 다. 1980년대에 사회주의 계획경제의 폐해로 인한 경제적 어려움을 합 영법 제정을 통한 서방의 투자 유치로 해결하려 하였지만 성과가 미흡

하였으며 여전히 중소와의 경제협력에 머물렀다. 1991년 소련 붕괴 이후 북소경협의 빈자리를 북일경협이 메우거나 2002년 이후 북일경 협의 빈자리를 남북경협이 대신할 때도 북중경협은 변함없이 북한경제 의 안전판 역할을 하였다. 북한이 북중경협을 선호한 이유는 첫째 같은 사회주의 내지는 권위 주의 체제로서 체제유지에 대한 위협을 초래하지 않으며, 둘째 국제정 세나 주변정세의 변화로 인한 충격에도 불구하고 일관성 있게 유지할

수 있으며, 셋째 중국공산당의 혁명 과정이나 동북항전에서 중국을 도왔던 역사적 특수관계를 바탕으로 경제적 ‘을’의 관계를 극복할 수

냉전시기 북한의 최대 교역국가는 소련이었으며 1988년 기준 북소무역이 50.3%, 북 중무역이 11.1%를 차지했다.

2018년 6월 북중정상회담에서 시진핑 주석은 정세의 변화에도 변하지 않는 세 가지로 ① 북중관계 발전에 대한 중국 공산당과 정부의 지지 ② 북한 주민에 대한 중국 인민들의 깊 은 우의 ③ 사회주의 북한에 대한 지지를 약속했다.(「시진핑-김정은 세 차례 회담이 시사하 는 북한의 미래」, 『세종논평』 2018-35, 세종연구소, 2018.7.2)

있었고, 넷째 북한이 중국의 경쟁상대인 대국과의 관계개선으로 중국 을 불편하게 할 수 있다는 점을 암묵리에 시사하면서 북중경협을 통한

경제적 실리를 지속적으로 획득할 수 있었기 때문이다.

2) 북한의 북중경협과 남북경협 trade-off 전략 북한에게 남북경협은 북중경협에 비해 매력적인 측면이 있었다. 남 북교역이 이루어지는 동안 북한의 수출이 수입을 초과하여 무역흑자가 지속되었으며 무역흑자는 북중경협의 적자를 메우거나 북한의 경제난 을 해소하는데 유용하였다. 남북경협의 시혜적 성격도 향유할 수 있었 다. 비료나 식량 지원, 경공업 원자재 지원 등이 비록 차관형식이었지 만 회수를 전제로 한 성격이 약했다. 개성공단 기반시설도 일반적인 해 외투자유치 방식에서는 투자를 유치하는 북한이 해야 할 일이었지만 우리 측이 민족적 차원의 투자로 간주하여 직접 건설함으로써 지원성 직접투자가 되었다. 반면 남북경협이 초래할 북한체제에 대한 위협에 대처해야 하는 부담도 있었다. 우리 측이 남북경협을 통해 북한의 대남 경제의존을 높여 체제경쟁의 우위를 점하는 수단으로 활용할 우려가 있었고, 북한 내부 결속에 필요한 일정한 수준의 남북관계 긴장도 조성 하기 어려웠으며, 한국에 대한 북한주민의 우호적 인식을 형성할 우려 도 컸다. 유엔 대북제재로 인한 교역품목이나 물자반출에서의 제약 역 시 북중경협에 비하여 엄격하였다.

2007년 방미한 김계관 북한 외무성 부부상이 북한이 중국이 아닌 미국 편에 설 수도 있다는 점을 말한 적이 있었고 2009년 방미한 리근 북한 외무성 북미국장도 북한이 중국 에 종속되는 것을 원치 않으며 미국과 전략적 관계를 수립할 의향이 있음을 비추기도 했 다.(https://www.hani.co.kr/arti /econo my/economy_general/917937.html)

북한이 2010년 5.24조치로 남북경협이 중단된 이후 북중경협에만

의존하고 있지만 북중경협도 2016년 이후 중국의 유엔 대북제재 적극 참가로 축소되어 북한의 경제난이 가중되고 있다. 남북경협이 북핵대 화 진전의 경제적 대가로 제시될 때 북한이 경제적 실리가 큰 남북경협 에 응할 가능성은 높다. 경제적 실익의 획득과 함께 과도한 대중경제의 존으로 인한 대중자주성 상실의 우려로 인해 남북경협을 북중경협과 병행할 필요성이 있기 때문이다.

4. 한국의 남북경협 추진 성과와 향후 추진전략

1985년 남북경제회담을 통해 남북경협의 가능성을 확인한 한국은 1988년 분단의 벽을 헐고 모든 부문에 걸쳐 교류를 실현하고자 하는 7.7선언을 공표하고 1990년 남북교류협력을 제도화한 남북교류협력 법을 제정하였다. 1990년대에 민간차원에서 남북간 상품교역과 위탁 가공을 추진하여 남포공단 등 대북협력사업이 진행되었고 2000년 남 북정상회담 이후 당국 차원의 경제협력으로 확대되었다. 남북경협은

상업적 동기가 강한 북중경협 과 달리 상업적 물자교역이나 위탁교역 외에도 비료 식량 등 지원성 교역과 개성공단 건설과 같은 대규모 직 접투자, 금강산 관광사업과 같은 서비스업 등 다양한 방식으로 추진되 었다.

북중교역에 대한 연구결과(KDI, ‘북한의 무역구조와 남북경협에 대한 시시점, 2008) 에 의하면 중국기업들이 북중교역을 철저히 상업적 베이스에서 진행하였음이 가격구조에 서 나타난다. 중국 외의 거래선 확보가 어려워 약자의 입장에 처하게 된 북한이 겪게 된 무 역적자는 중국 당국이 정치적 결정을 통해 주기적으로 탕감해 준 것으로 추정된다.

1) 한국의 기능주의적 남북경협 전략의 효용과 한계 한국은 남북경협을 단순한 경제적 이익 증진을 넘어 남북 긴장의 해소와 화해협력의 차원에서 추진하였다. 북한의 경제상황을 감안하여

비대칭적 상호주의 를 적용함으로써 남북경협은 대부분의 시기에 우

리의 적자 형태 로 진행되었다. 금강산 관광 여행경비, 개성공단 임금 지급 등으로 북한에 지원된 현금까지 포함하면 남북경협은 북한의 물 자난 해소 및 대중무역적자 충당 등 북한경제에 실질적인 도움이 되었 다. 우리 측은 남북경협을 통하여 북한의 군사적 긴장 조성이 약화되고 북한주민의 한국실상에 대한 이해가 높아지고 남북경제의 상호보완성 을 제고하는 등 유무형의 효과를 거두기도 하였다. 그러나 북한이 남북경협을 통한 실리는 취하면서도 핵과 미사일 개 발은 포기하지 않음으로서 적지 않은 부작용도 초래하였다. 2002년 제 2차 북핵위기 이후 남북경협의 효과에 대한 우리 사회 내부의 치열한 논쟁이 대표적이다. 북한이 남북경협을 통해 획득한 외화를 핵과 미사 일 개발에 이용함으로써 남북경협이 안보위협을 증폭시킨다는 ‘퍼주기 논쟁’과 ‘안보위협 논쟁’이 일어났다. 북중무역이 만성적자인 상태에서 북한이 별도의 외화획득창구가 없을 것이라는 전제에서 제기된 논쟁이 었다. 남북경협이 남북경제의 상호의존도를 높이고 민족경제공동체 형 성에 기여할 것이라는 기대도 북한이 북중경협을 언제든지 대체수단

2000년 남북정상회담 개최시 남북간 경제력 격차는 33대 1로 한국이 낙후된 북한과 의 경제협력을 통해 얻을 수 있는 경제적 실익은 크지 않았다.

통일부 통계에 의하면 2000년부터 2011년까지 남북교역에서 나타난 한국의 적자가 10억 27만달러를 기록하였다.

으로 활용할 수 있었다는 점에서 효과에 한계가 있었다. 이는 5.24 조

치 이후 남북교역 품목이던 북한의 무연탄 등 광물 수출이나 의류의 위 탁가공 등이 대부분 북중교역으로 대체된 사실에서 확인되었다. 남북 경협이 북한지도자의 성향에 크게 좌우되는 것도 남북경협의 제도화에 장애가 되고 있다. 경제난 해소를 위해 북한 내부에 금강산 관광지구와 개성공단의 건설을 허용하던 실용적 성향의 김정일 국방위원장과 달리 김정은 국무위원장은 남북관계의 긴장을 권력기반 강화에 활용하고 있 기 때문이다.

2) 남북경협 재개 전망과 동북아 경제협력의 연계 남북경협의 재개는 남북간 대화만으로는 기대하기 어렵다. 미중패 권경쟁과 우크라이나 전쟁의 향방 등 북한이 민감하게 반응하는 외부 요인의 추이를 주시해야 하는 이유다. 중국의 경제침체가 가중되고 있 고 러시아의 전쟁수행능력이 약해지는 점은 북한이 북중러 진영에 의 존하는 것만으로 경제난을 극복할 수 있는 가능성을 낮추고 있다. 북한 지도자의 인식 변화 가능성도 지켜보아야 한다. 집권 10년을 지난 김정 은 국무위원장이 자신의 권력기반이 어느 정도 안정되었다고 판단하면 군사적 모험주의보다 애민주의와 같은 집권 초의 실용적 성향을 재연 할 수도 있다. 김정은 위원장 집권 시기인 2013년 개성공단의 재개 협 상에서 북한은 다소의 굴욕을 무릅쓰고 우리 측이 요구한 ‘정세의 영향 을 받지 않고 정상운영’하며 ‘외국기업 유치 및 국제적 경쟁력 있는 공 단으로 발전’하는데 대해 합의한 사례도 있다. 우리 내부적으로 남북경협에 대한 인식을 재정립할 필요도 있다.

2022년 기준 남북간 경제력 격차가 58대 1로 확대된 상황에서 남북경 협을 통한 대북영향력 확대와 같은 정치적 목적보다는 남북간 신뢰 유 지를 위한 수단 정도로 기대를 낮추는 것이 남북경협의 안정적 발전을 위해 필요하다. 남북경협의 재개 여건이 갖추어지면 긴장과 갈등이 내재된 지정학 적 시야에 머물지 말고 동북아 경제협력의 틀에서 호혜와 상생의 협력 을 중시하는 지경학적 접근을 시도해야 한다. 우선적으로 북한경제의 발전이라는 공통의 목표를 위해 남북중 3자가 함께 협력함으로써 남북 경협의 안정적 추진을 위한 제도적 기반을 강화할 필요가 있다. 구체적 으로는 동북아 물류의 건설 차원에서 북한의 철도, 도로 등 사회간접자 본 건설에 함께 협력하는 방안과 함께 북한이 2013년, 2014년 발표한 5개 경제특구와 22개 경제개발구 건설을 한중이 지원하는 방안을 들 수 있다. 지금까지 북한의 특구구상이 성과가 전무한 것은 대북제재의 제약보다 북한이 투자에 대한 제도적 보장을 제대로 제시하지 못한 탓 이 크다. 북한과 경제협력을 추진한 경험이 축적되어 있는 한중이 나서서 북 한이 우선적으로 추진하는 4개 경제특구 중 북쪽의 신의주 특구와 나 선경제무역지대는 중국이 주도하고 남쪽의 개성공업지구와 원산 금강 산 국제관광지대는 한국이 주도하는 형태로 역할을 분담할 수도 있을 것이다. 중국은 북한과의 정치적 신뢰 관계와 풍부한 경제협력경험을 바탕으로 제도설계와 투자보장을 주도하는 한편 한국은 개성공단 건설 과 운영의 노하우를 바탕으로 공단 건설의 투자와 운영을 주도하는 방 식의 분업이 가능할 것이다. 남북중이 북한경제개발을 위한 협력공간

을 점차 넓혀나갈 때 일본 미국 러시아 등 주변국이 함께 참여하는 동 북아 광역경제권의 형성도 자연스럽게 기대할 수 있을 것이다.

Ⅴ. 미중패권경쟁시대의 남북경협 예상 시나리오

남북경협은 직접 당사자인 남북간의 의지 못지 않게 미중패권경쟁 등 주변상황의 변화에 크게 영향을 받는다. 남북경협의 재개는 북핵문 제의 해결이 없이는 진전이 어려우며, 북핵문제의 진전은 미국 주도의

해결 노력과 이에 대한 중국의 협력이 중요하고, 미중간 북핵문제에 대한 협력은 미중패권경쟁 상황에 영향을 받는다는 전제에서 남북경협 의 예상 시나리오를 검토하였다. 이를 위해 첫째 중국의 굴기를 뒷받침하던 중국경제가 구조적인 침 체를 겪고 있다는 점에서 미국이 미중패권경쟁에서 상당기간 우위를 점할 것으로 가정하였다. 둘째 남북경협 재개의 관건이 되고 있는 북핵 문제의 해결이 미중간 협력 상황에 좌우되는 상황이 앞으로도 지속될 것으로 보았다. 셋째 미국의 우위에도 불구하고 중국이 체제 내부의 수 요에 의하여 대미경쟁에서 다양한 선택을 할 수 있을 것으로 예상하였 다. 넷째 북한이 미중패권경쟁속에서 자신의 이익을 최대화할 선택지 를 주도적으로 선택할 수 있다고 가정하였다. 다섯째 중국은 미중패권

중국은 북핵문제에 대하여 북한에 경사된 입장을 강하게 표명하고 있다. 2022년 1월 20일 류샤오밍(劉曉明) 중국 정부 한반도사무특별대표는 한국 외교부 한반도평화교섭본부 장과 통화에서 "미국은 '제재 만능론'을 포기하고 실질적 조치를 내놓음으로써 북한의 정당 하고 합리적인 우려를 해결하고 대북 안보 위협을 제거해야 한다"고 말했다.

경쟁의 상황에 따라 북중경협을 남북경협에 대한 대체재나 보완재로 활용할 것으로 보았다. 이러한 가정 하에서 미국의 우위에 대한 중국의 대응 방식, 북핵문 제의 진전 전망, 중국의 남북경협에 대한 태도 등을 주요 기준으로 하

1. ‌시나리오 1

여 남북경협의 미래 시나리오를 분석하였다.

미중패권경쟁에 내재된 미중간 국력의 우열 상황을 바탕으로 예상 할 수 있는 남북경협의 장기 시나리오다. 중국이 사회주의 색채를 강화 하고 시장경제의 길을 이탈함으로써 초래된 국력의 쇠퇴를 실감하고 미국 주도의 국제질서를 수용하면서 미중관계 개선에 나서게 되는 경 우다. 북핵문제에서도 미중 양국의 협력이 이루어져 북핵협상에서 진 전이 가시화될 수 있다. 북핵문제의 진전에 따른 북한에 대한 경제적 보상으로 남북경협이 구체적으로 논의되고 중국은 남북경협이 한반도 긴장의 해소와 북한체제의 안정에 기여할 것을 기대하면서 남북경협을 지지하는 상황이 예상된다. 실제로 중국은 시진핑 정부의 출범 이후 국진민퇴로 인한 민간기업 의 위축과 공동부유 등 사회주의로의 회귀를 지향하는 국정운영으로 인해 국내경제의 침체와 함께 외국기업의 철수, 수출감소 등 세계경제 와의 디커플링이 나타나고 있다. 이로 인해 중국이 미중패권경쟁을 지 속할 있는 경제적 동력이 약화되고 있다. 2018년 양회에서 국가주석 임 기의 2회 제한 조항 삭제로 2022년 세 번째 5년 임기를 시작한 지 1년 이 겨우 지난 시진핑 정부가 당장은 경제침체만으로 미국에 굴복하는

모습을 보일 것으로 기대하기는 힘들다. 그러나 장기적으로는 경제발

전의 성과로 통치의 정당성을 획득해 왔던 중국 공산당은 첨단기술 통 제와 글로벌 공급망 배제 등 다양한 방식으로 중국의 발전을 억누르고 있는 미국과 어떤 식으로든 타협의 길에 나설 수 밖에 없을 것으로 예 상된다. 중국이 2019년 이후 중단된 미중간 고위급 대화를 복원하는

차원에서 미국과의 고위급 대화에 나선 것이나 , 우크라이나 전쟁의 장기화로 어려움을 겪고 있는 러시아와 미사일 발사 등 군사적 도발을

지속하는 북한에 대하여 일정한 거리 두기도 하는 것 도 미중갈등의 파장을 일정 범위로 관리하려는 노력으로 볼 수 있다. 미중관계의 개선은 북핵문제 해결을 위한 미중의 협력으로 이어질 것이고 2017년 트럼프-시진핑 정상회담에서 양국이 북핵문제에 대한 협력에 전격 합의함으로써 중국의 대북제재가 강화되고 이로 인해 극 심한 경제난에 처한 북한이 2018년 남북대화와 미북대화에 나선 상황 이 재연될 수 있다. 한국은 이러한 정세의 변화가 나타날 수 있다는 판

2013년 6월 19일 시진핑 주석은 토니 블링컨 미국 국무장관 접견에서 “중국은 미국에 도전하거나 미국을 대체하지 않을 것”이라고 하였다. 2023년 7월 허리핑 중국 부총리는 방 중한 재닛 옐넌 미국 재무장관에게 미중관계 경색의 원인 중 하나인 ‘정찰풍선격추‘ 사건에 대하여 그동안의 강한 불만과 항의와 달리 유감의 뜻을 밝혔다. 2023년 8월 중국 상무부는 러몬드 상무장관의 방중과 관련하여 “중·미 소통 채널은 양국 경제 무역 문제에 대한 정상 적인 토론을 할 수 있는 중요한 플랫폼을 제공하며 경제 무역 관계를 안정시키는 데 양호한 환경을 조성하게 될 것”이라고 하였다.

2023년 7월 31일 중국 정부는 군사적으로 활용될 수 있는 고성능 드론의 수출을 9월 부터 금지한다고 발표한 것은 중국제 드론이 러시아의 전쟁수행에 활용되는 것을 우려하 는 미국을 의식한 것이며, 2023년 7월 27일 북한의 전승절 70주년 행사에 러시아가 쇼이구 국방장관을 보낸 것과 달리 중국은 리위안차오(2013.7.27.), 유윈산(2015.10.10.), 리잔수 (2018.9.9.) 등과 같이 국가 부주석, 공산당 중앙위 정치국 상무위원, 전인대 상무위원장 등 정치국 상무위원급이 가기도 하던 사절단장의 격을 낮추어 리훙중 전인대 상무위 부위원장 을 보낸 것도 미국과의 대화를 고려한 조치로 볼 수 있다.

단하에 남북경협의 재개를 준비해야 나가야 한다. 북핵문제 진전시 대 가로 제시할 남북경협 프로그램을 구체화하고 중국에 대해 남북경협 이 한반도 정세의 안정판 역할을 넘어 낙후된 중국 동북지역의 발전과 도 연계될 수 있음을 강조하여 중국의 호응을 이끌어 낼 수 있어야 한 다. 중국이 남북경협에 대하여 한반도 긴장 해소와 북한체제 유지에 도 움이 된다는 입장에서 기본적으로 우호적 입장을 보여온 점을 활용해 야 한다. 한중간 협력이 이루어지면 남북경협과 북중경협이 상호 연계 되면서 동북아 경제공동체의 틀 속에서 북한경제발전을 모색하는 광역 권 경제협력도 이어질 수 있다. 북한으로서도 북핵문제 진전 이후 경제 개발 과정에서 과도한 대중의존이나 대남의존을 모두 원하지 않을 것 이기 때문에 북중경협과 남북경협을 병행할 가능성이 높다. 당장은 중 국이 취약한 내부상황을 인정하기 어려울 것이기에 미중패권경쟁의 외 연은 지속되겠지만 점차 미중간 우열이 뚜렷해지고 중국이 북핵문제에 대하여 미중간 협력에 나서면서 남북경협이 부상하고 나아가 동북아

2. ‌시나리오 2

경제협력도 가시화되는 것은 충분히 예상할 수 있는 상황이다.

미중패권경쟁의 열세 속에 중국이 수세국면을 모면하기 위해 화해와 협력의 태도를 모색하지만 내부적으로는 여전히 공산당 통치의 정당성 과 우월성을 선전하면서 미중간 체제경쟁의 자신감을 고취하는 자세를 견지할 것이라는 전제에서 예상할 수 있는 남북경협의 중기 시나리오다. 미국은 중국의 경제력 쇠퇴와 국제적 고립의 심화를 바라보면서 대 중견제에 자신감을 피력하지만 두 가지 측면에서 중국과의 평화공존을

고려하는 모습도 보이고 있다. 우선 2024년 대선을 앞두고 미중경제전

쟁의 여파로 국내경제가 어려워지는 것을 원치 않는다. 2022년 기준 중국은 여전히 미국 교역의 13%를 차지하고 있으며 중국으로부터의 제품 공급망을 제3국으로 옮기려는 시도 또한 상당한 시간이 필요하 다. 중국산 저가제품이 미국 물가안정에 기여하는 효과까지도 감안해 야 한다. 한편으로는 미국의 우방인 유럽이 중국경제를 세계경제와 디 커플링하려는 미국의 정책에 동참하기를 주저하는 상황도 고려해야 한 다. 독일이나 프랑스와 같이 중국시장에 대한 의존도가 높은 국가의 지

도자는 미중갈등 속에서도 독자적으로 중국을 방문 하여 중국과의 디 커플링으로 인한 자국경제의 충격을 해소하려 하였다. 이러한 상황을 고려하여 미국은 중국을 글로벌 경제에서 배제하려는 지금까지의 디커 플링 정책을 포기하고 미국의 국가안보에 위협이 될 수 있는 첨단기술 이나 중국이 공급망을 교란시킬 수 있는 분야를 중심으로 제한된 대중

견제를 추진하는 디리스킹 정책 을 선언하였다. 디리스킹 정잭은 미중 패권경쟁의 영역이 제한된 분야에서의 경쟁으로 축소되는 미중전략경 쟁으로 전환되고 있음을 상징한다. 미중간 패권갈등의 잠정적 봉합은 북핵문제에 대한 미중간 협력에

시진핑 주석의 장기집권을 의미하는 3연임이 결정된 지 2주도 되지 않은 2022년 11월 4일 독일 숄츠 총리가 방중함으로써 서방의 대중연대에 균열이 나타났다. 프랑스 마크롱 대 통령은 우크라이나 전쟁과 대만문제 등으로 미중간 불편한 대치 상황 속에서도 2023년 4월 5일 방중하여 “유럽은 미국의 추종자가 되어서는 안되며 유럽의 것이 아닌 위기(대만위기) 에 연루되지 않도록 해야 한다”고 하였다.(중앙일보, 2023.4.11)

2023년 6월 5일 제이크 설리번 미국 백악관 국가안보보좌관은 디리스킹에는 세 가지 차원이 있다면서 ‘청정에너지 기술이나 반도체 등 핵심 분야에서 탄력적인 공급망을 확보 하여 한 국가에만 의존하지 않도록 하는 것’, ‘군사 용도로 사용되는 최첨단 기술을 보호하 는 것’, ‘국내 산업 원천에 근본적으로 투자’하는 것이라고 했다.(연합뉴스, 2023.6.25)

일정한 도움은 될 것이나 중국이 우방인 북한의 반발을 무릅쓰고 적극 적인 협력을 할 동기로는 작용하지 않을 것이다. 한중수교 이후 북한은 중국이 언제든지 북한과 노선을 달리할 수 있다고 생각하여 중국에 대

한 신뢰가 깊지 않다 는 점도 중국의 행동을 신중하게 할 것이다. 중국 스스로도 미중패권경쟁이 디커플링과 같은 치열한 국면이 아닌 상황에 서 북핵문제에 대하여 북한의 근본적 정책변화까지 강요할 필요성을 느끼지 않을 것이다. 유의할 점은 북한이 미중패권경쟁의 상황에 대한 독자적 평가를 바 탕으로 중국과 사전 협의 없이 미국과 북핵문제 논의에 나설 가능성이 다. 북한의 독자적 태도 변화로 북핵대화가 진전되어 남북경협이 재개되 면 중국은 내정불간섭의 원칙을 내세우며 남북경협에 관여하지 않는다 는 소극적 입장을 취할 것이다. 이 경우 남북중 3자 경제협력이나 동북 아 차원의 경제협력은 중국의 미온적 태도로 인해 실질적 진전을 기대하 기 어려울 것이다. 북한이 주도적으로 북핵문제 해결에 나설 수도 있다 는 예상하에 남북경협을 준비하되 중국의 협력까지는 기대하기 힘들다 는 점에서 한반도의 남북에 한정된 경제협력시대를 준비해야 할 것이다.

3. ‌시나리오 3

중국이 공산당의 장기집권을 우선시하면서 대미항전의 기치 하에

북한은 체제유지를 위해 중국에 의존하기는 하지만 중국에 대한 신뢰가 깊지는 않다. 품페이오 미 국무장관은 자신의 회고록에서 2018년 방북시 김정은 국무위원장이 “중국으로 부터 안전하려면 주한미군이 필요하다”고 말했다고 밝혔다. 김정일 국방위원장도 2000년 남북정상회담에서 중국 일본 러시아 등을 견제하기 위해 주한미국이 통일 이후에도 한반도 에 남아야 한다고 하였다.(https://www .joong ang.co.kr/article/25162751#home)

내부통제와 자력갱생을 강조하는 방식으로 미중패권경쟁에 적극적으

로 나서는 상황을 예상한 단기 시나리오다. 중국내에서 소위 ‘중국의

북한화 ’라는 현상이 나타나는 경우로 볼 수 있다. 중국은 미중갈등을 완화하려는 미국의 디리스킹 정책에 대하여 중국이 물러설 수 없는 핵

심이익 의 하나인 ‘발전이익’을 해치는 중대한 행위로 간주하면서 미 중패권경쟁을 지속할 것이다. 이는 중국이 미중경제전쟁을 해소하기 위해 2018년 5월에 마련한 미중간 합의안이 시진핑 체제에 대한 중국 내부의 비판으로 이어질 것을 우려하여 6월에 전격 번복함으로써 확전 을 선택한 사례의 재연으로 볼 수 있다. 1차대전의 독일과 2차대전의 일본 등과 같이 쇠퇴하는 대국이 전쟁

을 일으키기 쉽다는 주장 처럼 쇠퇴로 접어든 중국이 미중패권경쟁에 과감히 나서면서 국내의 불만을 잠재우고 경제적 어려움은 내부통제의 강화와 자력갱생의 강조로 대처하는 상황을 예상할 수 있다. 이 경우 중국이 미중패권경쟁의 전초기지인 대만에 대한 무력행사와 같은 군사 적 강경대응까지도 예상할 수 있다. 중국의 대미항쟁에 보조를 같이할 가능성이 큰 북한은 핵과 미사일 도발의 강도를 높이는 식으로 동조할 가능성도 있다. 북한이 북중러 진영의 결속을 강화하는 차원에서 러시

중국이 정치적으로 지도자의 종신집권을 추구하고 경제적으로 국진민퇴(민간기업이 퇴조하고 국유기업이 경제를 주도하게 되는 것을 의미)와 자력갱생 등을 강조하면서 북한 의 세습체제와 폐쇄경제체제를 따라가는 듯한 모습을 비유한 표현이다.

중국은 자국의 핵심이익의 대상으로 주권(티베트 마카오 신장 홍콩문제 등), 안보(영공 안보 조국평화 등), 영토(조어도 남중국해 동중국해등), 국가통일(대만문제), 발전이익(데이 터주권 국가현대화 등) 등을 강조하고 있으며 지속적으로 핵심이익의 영역을 확장해 왔다.

피크차이나를 처음 사용한 브랜즈 존스홉킨스대학 교수는 “중국이 부상하기 때문에 패권경쟁을 우려하는 것이 아니라 중국이 하강하고 있기 때문에 미중간 군사충돌 가능성이 커졌다”고 하였다. (Foreign Affairs, 2022.12.19)

아의 우크라이나 침공을 지원하는 북러간 군사협력까지 강화하면 한반 도 긴장이 더욱 고조되고 북핵문제를 둘러싼 진영간 갈등은 더욱 심화 될 것이다. 미중패권경쟁이 격화되면 중국은 북핵문제를 대미협상카드로 적극 활용하게 되고 북핵문제의 해결은 요원해질 것이다. 중국이 북중러 진 영의 결속을 강화하면서 적대진영인 한미일 진영의 가장 약한 고리로 한국을 지목하고 북핵문제를 한중관계에서까지 카드로 활용할 가능성 도 크다. 북한은 한반도를 둘러싼 북방진영과 남방진영간 대치가 뚜렷 해지는 것이 체제유지에 도움이 될 것으로 생각하고 생존을 위한 협력 의 공간을 북중러 진영 내에서 모색할 것이며 북핵문제 해결을 위한 동 력이 상실된 상태에서 남북경협의 재개는 사실상 기대하기가 어려워질 것이다. 이상의 세가지 시나리오를 통해 미중패권경쟁이 남북경협에 영향 을 미칠 수 있는 다양한 상황을 분석한 결과 한국 정부가 담대한 구상 에서 지향하는 남북경협시대를 열어가기 위해서는 미중패권경쟁의 향 방을 다양한 각도에서 분석하여 대응해 나가야 한다는 시사점을 얻을 수 있었다.

Ⅵ. 결론

미중패권경쟁시대에 남북경협이 재개될 가능성을 분석하면서 남북 경협에 영향을 미치는 주요 요인들을 점검하고 이를 바탕으로 남북경

협이 향후 어떤 식으로 전개될 수 있을지를 검토하였다.

미중패권경쟁은 2001년 중국의 WTO가입 이후 경제적 굴기가 가시 화되면서 움텄으며 2016년 오마바 대통령 집권시까지 미국은 다자체제 를 통한 대중견제를 시도하였지만 실효를 거두지 못하였다. 2017년 트 럼프 대통령이 양자관계에서의 직접제재 방식을 채택하면서 미중패권 경쟁이 점화되었다. 2017년 4월 미중정상회담에서 트럼프 정부가 북핵문제와 대중경 제제재를 연계하면서 중국의 대북제재 동참을 이끌어내었고 그 결과 2018년에 남북경협이 활성화되었다. 중국이 2018년 4월 양회 이후 미 국과 대치의 길을 선택한 여파로 2019년 남북경협은 중단되었다. 미중 패권경쟁은 남북경협과 밀접한 관련이 있었으며 남북경협의 미래를 가 늠하기 위해서는 미중패권경쟁의 향방에 대한 평가와 대비가 필요함을 시사한다. 미국이 미중패권경쟁에서 우세를 점하면서 북핵문제 해결에 중국을 협력을 이끌어 낼 수 있을 경우 북핵문제가 진전되면서 남북경 협 재개를 기대할 수 있다. 중국경제가 개혁개방의 후퇴와 사회주의 계 획경제로의 회귀로 인한 구조적 침체현상을 나타내면서 미중패권경쟁 이 미국 우세 국면으로 나타날 가능성이 높아지고 있음을 주목하였다. 북한은 역사적으로 주변 대국간의 역학관계 변화에 기민하게 반응 하는 모습을 보여왔다. 중국이 2000년대 후반 경제적으로 굴기한 이후 북한은 북중경협을 안전판으로 하여 천안함 폭침과 같은 남북간 긴장 을 조성할 수 있었고 5.24조치로 중단된 남북경협의 축소를 북중경협 의 확대로 극복하였다. 2018년 남북경협의 활성화와 2019년 남북경협 의 단절도 북한이 미중관계의 변화라는 큰 틀 속에서 남북경협에 대한

태도를 결정하였음을 보여주었다. 남북경협의 미래와 관련하여 미국과 중국이 남북경협에 대해 어떠 한 인식을 가지고 있는지도 중요하다. 미국은 전통적으로 고립주의의 입장에서 자국의 이익에 직접적 영향을 주지 않는 이슈에 대하여는 거 리를 두었다. 미국이 남북경협에 적극 관여하게 된 것은 미국의 국제질 서유지 노력에 영향을 미치는 북핵문제가 발생한 것이 직접적 원인이 다. 미국이 남북경협을 제약하는 유엔 차원의 대북제재를 주도하고 있 다는 점에서 남북경협의 재개를 위해서는 미국과의 협조와 공조가 중 요하다. 중국도 전통적인 내정불간섭의 원칙 하에 남북경협에 대하여 당사자인 남북의 의견을 존중하였으며 남북경협이 북한의 체제유지에 도움이 된다는 측면에서 긍정적 태도를 보여 왔다. 중국이 북중경협을 통해 남북경협의 영향력을 상쇄하는 부정적 역할을 할 수도 있지만 북 한의 개방을 유도하고 북한경제의 발전을 촉진하는 면에서 남북경협과 함께 공진화할 수도 있다는 점에서 북중경협과 남북경협의 공조를 모 색할 필요가 있다. 북한이 북중경협과 남북경협을 대체재로 활용하는 것에 대한 대비 도 필요하다. 북한은 체제에 부정적 영향을 초래할 수 있는 남북경협 보다는 북중경협을 선호하지만 남북경협이 북중경협에 비해 지원성 거 래 등으로 인해 경제적 실리가 많으며 과도한 대중경제의존을 탈피하 기 위해 남북경협을 활용할 수 있다는 점에서 남북경협을 병행할 필요 성도 인식하고 있다. 북한이 개성공단 제품의 생산이나 북한내 위탁가 공품의 수출 등 정상적 남북교역만으로도 이익을 획득할 수 있으나 한 국이 북한의 변화를 기대한 선심성 남북경협을 함으로써 퍼주기 논란

을 초래한 점은 성찰이 필요하다. 향후 남북경협은 북중경협과 같이 상

업적 거래를 원칙으로 하면서 명분이 충분한 경우에 대북지원을 병행 하는 것이 바람직하다. 미중패권경쟁의 향방을 중심으로 남북경협의 세가지 시나리오를 예상하였다. 남북경협에 영향을 주는 변수로 미중패권경쟁에서 우세를 보이는 미국에 대한 중국의 대응방식, 남북경협의 가장 큰 장애인 북핵 문제의 해결 전망, 중국의 남북경협에 대한 태도를 고려하였다. 첫째 장기적으로는 미국의 우세가 지속되면서 중국이 미국 주도의 질서를 직간접적으로 인정하고 북핵문제 해결에 협력하게 되면서 북핵문제의 진전이 이루어지고 결과적으로 2018년의 사례와 같이 남북경협이 전 면적으로 재개될 가능성이 있다고 보았다. 둘째 중기적으로는 중국이 열세를 인식하면서 미국과의 패권경쟁에 절제된 태도를 나타내는 경우 로서 미중간에 평화공존의 기치하에 제한된 범위의 전략적 경쟁이 지 속되는 상황을 예상하였다. 중국이 북핵문제 해결에 대한 미온적 태도 를 보임으로써 남북경협의 재개가 당분간 미루어질 것이지만, 북한이 중국의 미온적 태도에 대한 불만과 대북제재 지속에 따른 경제난 해소 를 위해 독자적으로 미국과의 북핵대화에 나서면서 남북경협이 진행될 가능성도 있을 것으로 보았다. 셋째 단기적으로는 중국이 공산당의 장 기집권을 우선하면서 대미항전의 기치 하에 지도자의 신격화와 자력갱 생 강조 등 소위 ‘중국의 북한화’ 현상을 보이면서 미중패권경쟁을 가 열화할 가능성도 예상하였다. 미중패권경쟁이 확전으로 치닫는 상황에 서 중국은 자국의 어려운 경제상황에도 불구하고 북한에 대한 경제지 원을 강화하면서 북핵문제를 대미협상카드로 적극 활용하게 되고 이로

인해 북핵문제의 해결 동력이 약화되면서 남북경협은 재개의 기회를 찾기가 어려워질 것으로 보았다. 결론적으로 한국이 담대한 구상에서 지향하는 남북경협시대를 대 비하기 위해서는 미중패권경쟁의 향방을 주시하는 것이 중요하며, 미 중패권경쟁에서 우세를 나타내는 미국과 남북경협의 역할에 대한 공감 대를 넓히면서 남북경협의 경쟁자이자 협력자인 중국과의 대화노력도 지속하는 것이 필요하다.

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, 2023 ,中国,的 选择 , “2021 中美博 弈与战 略抉 择 中 国 出版集 团 有限公司 马凯硕 , “

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글로벌 환경 변화를 반영한 남북경제관계의 발전적 재개 방안*

이해정

현대경제연구원 통일경제센터장

본 고는 이해정, “Ⅱ. 정책 평가”, 『한반도 신경제구상 추진전략과 정책과제』, KINU- 연구총서 20-13, (서울: 통일연구원, 2020), pp. 27~88; pp. 53~63 및 이해정, 「윤석열 정 부 1년, 남북교류협력 과제」, 『KDI 북한경제리뷰』 2023년 5월호. pp. 53~63의 일부를 수 정·보완한 것임.

1988년 7월 「민족자존과 통일번영을 위한 특별선언(7.7 선언)」 발 표와 10월 「대북 물자교류에 관한 기본지침」 발표를 계기로 시작된 남 북경협은 35년의 역사를 가지고 있다. 그러나 교역액 0(零)에서 시작했 던 남북경협은 30여 년이 흐르면서 정치·군사적인 요인에 직접적인 영 향을 받으면서 다시 교역액 0(零)에 가까워졌다. 1998년 11월 시작된 최초의 대규모 대북 관광사업인 금강산 관광사업은 중단 15년, 2003년 6월 첫 삽을 뜬 개성공단사업은 중단 7년째를 맞고 있다. 생산가능인구가 줄어들고, 세계 경제 성장 잠재력이 둔화되는 등 국내외 경제 여건이 악화되면서 한국경제의 잠재성장률도 지속적으로 하락하고 있다. 우리 경제는 무역의존도가 높은 경제 구조를 가지고 있 으며, 소비와 투자의 부진에 기인한 내수경기 위축 등으로 인해 새로운 경제 활로를 마련해야 하는 상황이다. 나아가 남북관계의 불안정으로 인한 만성적인 지정학적 리스크 역시 우리 경제 성장의 발목을 잡고 있 다. 코로나바이러스감염증-19(COVID-19, 이하 코로나19) 등 감염병 을 비롯한 위생·보건 현안도 우리 경제에 위협 요인으로 작용하고 있 다. 한국 경제는 생산인구 감소, 내수시장 규모의 한계 등으로 경제성 장 동력이 약화되고 국제 무역 분쟁 확대로 인한 대외경제 불확실성 증 대에 직면하고 있다. 국회예산정책처(2018)의 추정치에 따르면 우리 경제의 실질 GDP 성장률은 2020년 2.8%에서 2030년 2.3%, 2040년

1.5%로 지속 감소할 전망이다. 한국 경제는 새로운 성장의 발판을 마

국회예산정책처, 『2019~2050년 NABO 장기 재정전망』 (서울: 국회예산정책처, 2018), p. 8.

련해야 하는 상황이며, 분단으로 물류 측면에서 섬나라 경제의 한계를

안고 있는 우리 경제가 대륙으로 진출해 나갈 수 있는 새로운 성장 공 간을 확보하는 것 역시 시급한 과제이다. 최근 국제사회의 경제성장에 대한 주요 화두는 ‘디지털 전환’과 ‘녹 색 전환’의 ‘이중 전환’이라 할 수 있으며, 이 과정에서 발생하는 국가

및 지역 간 불균형도 중요한 이슈로 인식되고 있다 . 최근 4차산업혁 명 기술이 빠르게 발전하고, 기후변화가 가속화되면서 ‘디지털 전환’과 ‘녹색 전환’의 ‘이중 전환’ 문제는 경제성장과 지속가능성을 함께 담보 하기 위한 필수 과제로 인식되고 있다. 또한, 개도국의 경제개발과정에 서 나타나는 지역 간 격차 문제는 농촌과 지방에 다양한 문제를 야기하 면서 경제적·사회적 문제로 대두되고 있다. 김정은 시기 북한 역시 이와 같은 국제사회의 고민에 공감하고 나 름대로의 정책을 수립하며 대응해 나가고 있다. 김정은 북한 노동당 총 비서는 집권 초기부터 ‘과학기술 중시 정책’을 펼치며 ‘지식경제’를 언 급하면서 지식과 경제, 과학기술과 생산을 밀접히 결합시킬 것을 강조 해 왔다. ‘녹색 전환’과 관련해서도 2015년부터 국제사회가 추진 중인 국제연합(UN) 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals: SDGS) 이행에 동참하며, 경제-사회-환경의 선순환적인 발전을 모색하 고 있다. ‘지역균형 발전’을 위해서도 ‘인민생활 향상’을 목표로 지방경 제 활성화를 위한 다양한 정책을 내놓고 있다. 윤석열 대통령은 작년 5월 취임사에서 “북한이 핵 개발을 중단하고

UNESCO, UNESCO Science Report: The race against time for smarter development, Paris: UNESCO Publishing, 2021. p. 31.

실질적인 비핵화로 전환한다면 국제사회와 협력하여 북한 경제와 북한 주민의 삶의 질을 획기적으로 개선할 수 있는 담대한 계획을 준비”하겠 다고 밝혔다. 이어 8.15 경축사를 통해 “북한이 핵 개발을 중단하고 실 질적인 비핵화로 전환한다면 그 단계에 맞춰 북한의 경제와 민생을 획 기적으로 개선할 수 있는 담대한 구상”을 제안하였다. 2019년 2월 하노이 북미정상회담 결렬 이후 악화된 남북관계를 개선 하기 위해서는 우선 남북 간 상호 불신을 해소할 필요가 있다. 또한, 기후 변화 대응, 보건 위기 등 글로벌 환경 변화와 북핵 문제로 인한 대북제재 등 국제 정세, 국익 실현, 국민적 공감대 등을 종합적으로 고려하여 신중 하게 남북경협을 재개해 나갈 필요가 있다. 특히, 북한의 수용 가능성을 높이고, 국제사회의 동의를 얻을 수 있는 남북경협 과제를 구체적으로 고 민할 필요가 있다. 이에 본고에서는 남북경협의 성과와 한계를 돌아보고, 북한의 인민생활 향상에 대한 고민과 수요를 고려하여 향후 남북경제 관계를 새롭게 활성화하기 위한 과제는 무엇인지를 살피고자 한다.

Ⅱ. 남북경협의 성과와 한계

1. 성과

사실 지구상에 국경을 맞대고 있는 국가 간 경제사회적 격차가 남

북한만큼 큰 곳도 없다. 세계 경제 10위권의 한국과 최하위권인 북한

이상준, 「2020 한반도의 도전과 기회」, 『국토』, 2020년 7월호 (2020), p. 58.

이 공존하는 공간인 한반도에서 진행되는 경제협력은 상당히 특수한 사례라 할 수 있다.

남북경협은 노태우 정부시기에 시작되었다. 김영삼 정부 시기 북핵 문제와 연계해 추진된 정책으로 경협은 중단과 재개를 거듭하였으며

1994년 김일성 주석의 사망을 계기로 추동력을 상실하였다. 김대중 정 부 시기 대북포용정책과 민간인 사업자인 故 정주영 현대그룹 명예회장 의 적극적인 사업 추진 의지에 기초하여 1998년 11월 18일 금강산관광 이 시작되면서 본격적인 대규모 대북투자가 이루어졌다. 현대와 아태는 2000년 8월 개성, 신의주, 통천 등 공단 건설, 철도·도로 건설, 전력· 에너지 사업, 통천 비행장 건설, 임진강 댐 수력 이용, 금강산 수자원 개 발, 칠보산 등 명승지 개발 사업 등 소위 7대 경협 사업 합의서로 불리는

「남북경제협력사업에 관한 합의서」에 서명하였다. 이는 개성공단 사업 추진으로 이어질 수 있었다. 노무현 정부 시기 개성공단 사업이 본격 가 동되면서 남북이 함께 경제협력지구를 꾸려나가는 새로운 계기가 마련 되었으며, 2007년 10·4 남북공동선언을 통해 남북 정상 간 다양한 경

협사업에 대한 합의를 도출하였다. 그러나 이명박 정부 시기에 2008년

김영삼 정부시기 발생했던 미국과 북한의 합의, 김일성 사망이나 북한의 식량위기 등은 탈냉전 이후 남북관계 변화에 결정적 계기가 될 수 있었다. 김영삼 정부는 이러한 조건을 충 분히 활용하지 못하고 남북관계와 한미관계를 경색시킨 채 별다른 성과를 내지 못했다고 볼 수 있다. 박용수, 「김영삼 정부 북핵 위기 대응의 한계에 대한 재평가: 김영삼 대통령의 주도 성 추구성향과 정부대응의 경직성을 중심으로」, 『한국정치연구』, 제20권 3호 (2011), p. 56.

현대아산 측에 따르면 경협합의서에 명시된 7대 사업은 남북 철도 연결, 통신사업, 전 력 이용, 통천 비행장 건설, 금강산 저수지의 물 이용, 관광명승지 종합개발, 임진강댐 건설 등이다. 한겨레, “현대 7대 경협합의서 효력 어떻게 되나(2005.10.20.)” <http//www.hani. co.kr/arti/politics/defense/72994.html> (검색일: 2023.6.28.).

행정안전부 국가기록원, “남북정상회담-10·4 남북공동선언 전문(2007.10.4.)” <https:// theme.archives.go.kr/next/unikorea/second/second05.do> (검색일: 2023.7.10.)

7월 금강산 관광객 피격 사건으로 금강산관광이 중단되었으며, 2010년 천안함 사건으로 인해 발표된 5·24조치로 개성공단을 제외한 남북경협 이 급격히 위축되었다. 박근혜 정부 시기인 2016년 북한의 4차 핵실험 으로 개성공단마저 중단된 이후 남북교역은 재개되지 못하고 있다. 남북경협은 남북관계 개선과 한반도 긴장 완화를 위한 평화의 가교 (Bridge of Peace) 역할을 수행해 온 것으로 평가된다. 남북 당국 간 공 식 대화 채널이 마련되지 않았던 상황에서도 남북 관광과 경협을 통한 대화 분위기 조성은 극단적 대립을 예방하고, 한반도의 상황을 안정적 으로 관리할 수 있는 최소한의 안전판 역할을 수행하였다. 특히, 금강 산관광이 시작되면서 장전항에 배치되었던 북한의 동해 함대가 후방 으로 약 100㎞ 철수하게 되어 사실상 군사분계선을 북상시킨 것으로 평가된다. 개성공단의 경우에도 공단 조성을 계기로 남한 수도권을 겨 냥한 장사정포 부대를 후방으로 약 10㎞ 이동시킴으로써 북방한계선 을 북상시킨 효과가 있었다. 경제적 측면에서의 남북경협은 코리아 디 스카운트 완화 및 국가 브랜드 가치 제고 효과도 있었던 것으로 평가된 다. 윌리엄 페리 前 미 국방장관 겸 대북정책조정관은 개성공단을 방문 하여 “개성공단 사업은 한반도의 미래를 보여주는 사업”이라고 평가한

바 있으며, 국제신용평가기관인 무디스(Moody’s)의 대표단 역시 개성 공단을 방문해 “개성공단은 남북한의 희망적 미래”라며 긍정적으로 평

가하였다. 또한, 무디스는 2016년 2월 개성공단 폐쇄에 대해 “남북 화

대한민국 정책브리핑, “페리 전 미 국방 “개성공단은 한반도 미래(2007.2.22.)” <https:// www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148619608> (검색일: 2023.6.28.)

연합뉴스, “무디스 “개성공단, 남북의 희망적 미래”(종합)(2007.2.9.)” <https://n.news. naver.com/mnews/article/001/0001544107?sid=101> (검색일: 2023.6.28.)

해의 마지막 상징이었던 개성공단의 폐쇄는 한국의 신용에 부정적”이

라며 “이는 지정학적 리스크를 높이기 때문”이라고 지적한 바 있다. 사 회·문화적 측면에서 남북경협은 남북 간 상호 이질감을 해소하여 민 족 동질성을 회복하는 데 기여하여 왔다. 남북경협을 통한 대규모의 인 적·물적 교류 확대는 남북 상호간의 이질감과 적대감을 해소하는 데 도움이 되었으며, 남북 상호 이해와 신뢰 형성에 보탬이 되었다. 특히, 총 21차례의 이산가족 상봉 행사 가운데 1985년 고향방문단 행사와 2000년 1·2차, 2001년 3차를 제외한 모든 행사는 금강산에서 이루어 져 금강산 관광 사업이 이산가족 상봉의 공간을 제공했다는 데에도 큰 의미가 있다. 제도적 측면에서 남북경협은 남북 제도 통합을 위한 기반 구축에 기여한 것으로 평가된다. 2002년 11월 개성공업지구법과 금강 산관광지구법을 제정하는 과정과 2000년 12월 투자보장, 이중과세방 지, 청산결제, 상사분쟁중재 합의서 등 4대경협합의서를 체결하는 과 정, 2004년 1월 개성공업지구와 금강산관광 지구 출입 및 체류에 관한 합의서를 체결하는 과정에서 남북의 논의를 통한 접근은 북한의 법제 선진화에 기여하였다. 2013년 5월 채택된 경제개발구법은 개성공업지

구법의 진화·확산 버전으로 평가되고 있으며 , 2011년 12월 진행된 라선경제무역지대법의 전면 개정 역시 개성공업지구법의 영향을 크게 받은 것으로 보인다. 개성공단 운영 과정에서 통행 및 통관 절차의 간 소화와 개성공단 전자출입체계(RFID) 도입 역시 북한의 행정 선진화에

한국일보, “무디스 “개성공단 폐쇄, 국가신용에 부정적”(2016.2.15.)“ <https://www. hankookilbo.com/News/Read/2016-****-1175897152> (검색일: 2023.6.28.)

유욱, 「‘검증된 실험실’ 개성공단 ‘점-선-면의 북한 개혁’ 이끌어,」 『개성공단: 남북경 협과 평화의 보루』, (서울: 한겨레, 2014), p. 162, 167.

2. 한계

기여한 일종의 지식공유사업(KSP)으로서의 의미가 크다.

남북경협의 긍정적 성과에도 불구하고 북한의 잇따른 군사 도발 과 남한의 정책 추진 일관성 결여로 남북경협의 효과는 반감되었던 것 이 사실이다. 북한의 금강산 관광객 피격 사건으로 남북 간 대립 국면 이 촉발된 이후 계속된 핵실험과 미사일 발사, 천안함 침몰·연평도 포 격 등 군사 도발을 지속하였다. 남한도 보수·진보 모두가 공감할 수 있 는 경협정책의 부재로 정책 추동력을 상실하였다. 이에 따라 남북경협 의 상징인 금강산관광은 2008년, 개성공단은 2016년에 중단되면서 남 북 간 경제협력은 현재 전무한 상황이다. 남북관광사업은 2008년에 7월에 금강산관광, 11월에 개성관광이 중단되어 15년째 중단된 상황이다. 2008년에 개성관광은 연간 10만 명, 금강산관광은 연간 40만 명의 남북관광 시대를 목전에 두고 있었 다. 중단 전까지 누적 관광객은 약 195.6만 명에 달했다.

<표 1> 연도별 금강산관광객 추이 (단위 : 만 명) 구분 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008.7 연도별 1 15 21 6 9 7 27 30 24 35 19 누적 1 16 37 43 52 59 86 116 141 176 196

자료 : 통일부(http://www.unikorea.go.kr) 및 현대아산 자료로 필자 작성

개성공단은 2004년 12월에 첫 제품을 생산한 이후, 53,000여 명의 남북한 인력이 함께 생산 활동을 하는 상생의 경협 모델 실험장으로 발

전하였다. 그러나 2016년 중단 당시 개성공단의 운영 현황은 개발 면

적 기준으로는 전체 계획치 2,000만 평의 5% 수준인 100만 평에 불과 하며, 유치업체 수도 총 2,000개의 6%인 125개에 불과한 상황이다. 남 북관계 경색이 지속되면서 남북한이 합의한 2단계(250만 평) 및 3단계 (공장 부지 800만 평+배후 부지 1,200만 평) 개발은 아직 시작도 하지 못했다.

구분

업체수 고용인력

<표 2> 개성공단 전체 개발 계획 대비 실제 운영 현황 전체 개발 계획

실제 운영 현황

개발면적 총 2,000만 평

1단계 100만평

총 2,000개

125개

총 35만 명

53,000여 명 자료 : 통일부(http://www.unikorea.go.kr) 및 현대아산 자료로 필자 작성

전체 계획 대비 비중 5% 수준 6% 수준 15% 수준

남북경협의 한계로 가장 먼저 지적되는 것은 남북경협이 경제 외적 불안 요인에 많은 영향을 받는다는 것이다. 2013년 1월 한국산업단지 공단과 현대경제연구원의 설문조사에 따르면 해외 공단 대비 개성공단 의 취약 부문에 대해 ‘남북간 정치·군사적 영향에 민감하다’는 응답 비

율이 입주업체는 100%, 전문가들은 71.4%로 나타났다. 남북관계 불 안정성으로 인해 발생한 2008년 12월 1일 개성공단 통행 제한 조치와 2013년 4~9월의 개성공단 일시 가동 중단 조치 등으로 인해 생산과 수 출의 감소, 해외 바이어 이탈 등의 부작용이 나타났으며, 결국 2016년

현대경제연구원, 「개성공단 가동 10년 평가와 발전 방안: 정경분리 원칙 견지와 통합 형 개성지구로 확대 개발 필요,」 『VIP 리포트』, 14-44호, 통권 595호, 2014.12.8., p. 5.

2월 개성공단은 가동을 멈추게 되었다. 남북경협 활성화를 위한 법·제도적 장치가 미흡하였을 뿐아니라 남북 간 합의 사항이 제대로 이행되지 못한 것 역시 한계로 지적할 수 있다. 특히, 통행·통신·통관의 3통 문제는 기존 개성공단 입주기업들

이 겪은 대표적인 애로 사항으로 지적되어 왔다. 출입에 필요한 시간 과 절차가 길고 복잡해서 기업들이 불편을 겪어 왔고, 전화와 팩스는

있었지만 인터넷과 이동통신은 사용할 수 없었기 때문이다. 3통 문 제의 개선은 개성공단 국제화를 위해서도 필수적인데 실제로 개성공 단 진출을 계획하였던 외국기업들이 진출을 꺼려하는 가장 큰 이유로

3통 문제를 지적한 바 있기 때문이다. 남북 간 기 합의된 투자보장, 이 중과세방지, 청산결제, 상사분쟁중재 합의서 등 4대경협합의서가 제대 로 이행되지 못한 것도 제도적 한계로 지적된다. 2012년 현대경제연구 원에서 실시한 전문가 및 입주기업 대상 설문조사 결과에 따르면 입주 기업들은 개성공단 활성화를 위한 과제로 통행·통관·통신의 3통 문제 개선(35.3%) 다음으로 시급한 과제로 북한 근로자 추가 확보 및 기숙

남측은 개성공단 본격 가동 이전인 2004년 3월 제8차 경추위에서부터 개성공단의 경 쟁력 확보를 위해 가장 시급하게 해결해야 할 과제로 통행, 통관 절차의 개선을 요구. 남측 인원의 개성공단 출입을 개성공단 관리위원회가 발급하는 출입증만으로 가능하도록 하고, 차량 운행도 필요할 때 언제든 가능하도록 개선하는 한편, 연중 상시통행을 보장할 것을 촉 구함. 임강택·이강우, 『개성공단 운영실태와 발전방안: 개성공단 운영 11년(2005~2015)의 교훈』, KINU 정책연구시리즈 16-06, 서울: 통일연구원, 2016, p. 168.

양문수 외, 『개성공단 중단 이후 남북경제협력 재개 방안과 경기도의 과제』, 정책연구 2016-88, 수원: 경기연구원, 2016, p. 20.

개성공단 1단계 외국인기업 용지에 입주계약을 체결하였던 기업들(「한국프레틀」, 「SW성거나」, 「천진진희미용실업유한공사」 등)은 모두 외국인기업 투자 유치를 위해 3통 문제 개선의 필요성을 제기한 바 있음. 임강택·이강우, 『개성공단 운영실태와 발전방안: 개 성공단 운영 11년(2005~2015)의 교훈』, KINU 정책연구시리즈 16-06, 서울: 통일연구원, 2016, p. 167.

사 건립 문제(20.6%)를 지적하였다. 개성 인근의 인력 공급이 한계에

달해, 사업 추가 확대의 장애요인으로 작용하였기 때문이다. 또한, 북 측 근로자들의 고용과 해고, 인사 배치, 작업 지시 등 인사 및 노무 관리 의 자율성과 결정권이 부족한 부분도 한계로 지적되었다. 북측 근로자 에 대한 통제권은 북한 직장장이 갖고 있어 노무관리에 어려움을 겪었 기 때문이다. 또한 생산성 향상을 위한 북한 근로자들의 직업·기술 교 육이 어려우며, 이로 인한 고급 기술 인력 미확보는 생산성 제고의 걸 림돌로 작용하였다. 개성공단이 북한 내 다른 산업과 연관효과가 없는 고립된 섬으로 남아있었던 점 역시 한계로 지적할 수 있다. 그러나 초

코파이 효과(초코파이제이션 )로 대표되는 개성공단 발(發) 시장화 는 주목할만한 효과였다고 하겠다. 한편, 남북경협의 중요한 해결 과제는 사업의 수익성을 실현해야 한다는 것이다. 대부분의 경협 사업이 초기 단계에 머물고 있었기 때문에 투자 자금의 회수와 본격 가동을 위한 대

규모 수익 창출 기업이 거의 없었다는 것은 분명한 한계이다.

전문가들은 3통 문제 개선 38.9%, 북측의 일방적인 행동(개성공단 출입 제한, 규정 변 경 등) 26.9%, 근로자 확보 및 기숙사 건립 문제 17.8% 등의 순으로 응답. 현대경제연구원 은 2012년 11월 5~15일 10일간 전문가 104명과 개성공단 입주기업 34개 업체를 대상으 로 설문조사를 실시. 95% 신뢰 수준에서 표본오차 ±3.08%. 현대경제연구원, 「개성공단 사 업 개성공단 사업 평가, 전문가와 입주기업 설문조사 - 3통과 기숙사 문제 해결이 가장 시 급」, 『현안과 과제』, 2012, p. 8.

이는 2014년 1월 뉴욕 소호에서 열린 채진주 작가의 <북한의 초코파이화(The Choco Pie-ization of North Korea)> 전시회의 제목에서 착안한 개념임. 김병로 외, 『공간평화의 기획과 한반도형 통일프로젝트 개성공단』, 서울대학교 통일평화연구원 통일학연구 21, (서 울: 진인진, 2015), p. 311.

김병로 외, 『공간평화의 기획과 한반도형 통일프로젝트 개성공단』, 서울대학교 통일평 화연구원 통일학연구 21, (서울: 진인진, 2015), p. 203.

Ⅲ. 남북한의 협력 수요 탐색

1. 디지털 전환

1) 남한의 협력 수요 검토 정부는 국정목표 4번 “자율과 창의로 만드는 담대한 미래” 가운데 국민께 드리는 약속 14번 “과학기술이 선도하는 도약의 발판을 놓겠습 니다”와 관련한 국정과제 77번 “민관 협력을 통한 디지털 경제 패권국 가 실현”을 통해 전 세계적인 디지털 전환과 기술패권 경쟁 속에서 민· 관의 역량을 결집하여 국가·사회 디지털 혁신의 근간인 AI·데이터·클 라우드 등 핵심기반을 강화하고, 메타버스·디지털플랫폼 등 신산업을 육성하여 디지털 경제 패권국가로 도약하겠다는 목표를 수립하였다. 정부는 글로벌 패권경쟁 심화, 저성장·양극화의 위기, 기후변화, 코 로나 팬데믹 등 대내외적 변화와 위기에 대한 해법으로 디지털에 주목 하였다. 디지털은 국가 간 기술패권 경쟁의 핵심 요소로, 디지털 경쟁력 이 곧 국가 역량으로 직결되는 등 전략적 가치가 높아지고 있으며, 정부 는 이를 경제구조와 산업체질 개선, 일자리 창출, 사회문제 해결 등 경 제·사회 전반에서 혁신을 견인하는 원동력으로 인식하여 2022년 9월

28일에 「대한민국 디지털 전략」을 발표하였다. 정부는 국민과 함께 세계의 모범이 되는 디지털 강국 대한민국을 비 전으로 삼고, ‘다시 도약하고’, ‘함께 잘 사는’, ‘디지털 경제·사회’를 목

과학기술정보통신부, “보도참고자료: 대한민국 디지털 전략 발표(2022.9.28.)” <https://www.msit.go.kr/bbs/view.do?sCode=user&mId=113&mPid=112&bbsSeqN o=94&nttSeqNo=3182193> (검색일: 2023.6.30.)

표로 수립하였다. 이를 실현하기 위해 세계 최고 디지털 역량, 확장되는

디지털 경제, 포용하는 디지털 사회, 함께하는 디지털 플랫폼 정부, 혁 신하는 디지털 문화 등 5대 전략을 추진해나갈 계획이다. 이를 통해 디 지털 기술·산업·인재 등 전 부문 경쟁력을 확보하여, ‘IMD 디지털 경 쟁력 지수’는 2021년 세계 12위에서 2027년 세계 3위의 선도국으로 도약하고, ‘OECD 디지털 인프라 및 디지털 정부 지수’는 세계 최고 수

<그림 1> 대한민국 디지털 전략의 비전과 목표 자료 : 관계부처 합동, 『대한민국 디지털 전략』, 2022.9. p. 15.

<그림 2> 2027년, 디지털로 달라지는 대한민국 자료 : 관계부처 합동, 『대한민국 디지털 전략』, 2022.9. p. 12.

준(1위)을 더욱 공고히 유지할 계획이다. 또한, 정부는 사회 전반의 혁 신문화 조성을 통해 ‘글로벌혁신지수(WIPO)’는 2021년 5위에서 2027 년 1위로 끌어 올릴 수 있을 것으로 기대한다고 밝혔다. 특히, 정부는 역량을 총 결집해 대한민국 디지털 전략을 차질없이 추진하여 국민들 이 체감할 수 있는 성과를 만들어 내는 것은 물론, 디지털 혁신 모범국 가로서 그 성과를 전 세계 시민들과 함께 공유해 나갈 계획이다.

2) 북한의 협력 수요 검토 김정은 시대 북한은 과학기술을 통한 경제발전을 모색하며 경제와 과학기술 간 연계를 강화해 나가고 있다. 김정은 시대 북한의 과학기술 정책은 이전 시대의 정책 방향을 계승하면서도 글로벌 과학기술 변화 에도 관심을 기울이며 이를 국가발전의 동력으로 삼고자 하고 있다. 김 정은 북한 노동당 총비서는 2012년 4월 당 중앙위원회 책임일군들과 한 담화에서 ‘새 세기 산업 혁명을 통한 경제 강국 건설’을 당면한 핵심

과업으로 제기하였다. 또한, 2013년 11월 전국과학기술자대회를 개

최해 ‘지식경제로의 전환’과 ‘전민과학기술인재화’를 강조하였다. 특 히, 2016년 5월 제7차 당대회를 통해 ‘과학기술강국’ 건설 구상을 제시 하면서 과학기술의 주도로 경제, 국방, 문화 등 모든 부문을 발전시켜

나갈 것을 주문하였다. 2021년 1월 제8차 당대회에서도 과학기술 발

로동신문, “위대한 김정일 동지를 우리 당의 영원한 총비서로 높이 모시고 주체 혁명 위업을 빛나게 완성해나가자(2012. 4. 19)”

로동신문, “전국의 과학자, 기술자들에게 보내는 호소문(2013.11.14.)” 로동신문, “조선로동당 제７차대회에서 한 당중앙위원회 사업총화보고(2016.5.8.)”

전이 사회주의 건설과 ‘국가경제발전 5개년 계획(2021~2025)’의 견인

차가 되어야 함을 역설하면서 과학기술 발전은 사회주의 건설과 5개년

계획의 성공을 위한 ‘중핵적인 과제, 최선의 방략’이라고 강조하였다. 이러한 과학기술에 대한 관심은 국가예산에도 반영되고 있다. 2012~2023년 간 북한의 과학기술 관련 예산지출계획의 연평균 증가 율은 5.2%로, 동기간 전체 예산지출계획 연평균 증가율 4.5%를 상회하 였다. 또한, 2020년 북한이 UN에 제출한 자발적국별리뷰(Voluntary National Review: VNR)에 따르면 정부 지출 중 R&D 비율은 2015년 8.8%에서 2020년 9.9%로 늘었으며, GDP 대비 R&D 지출 비율은 동

(%)

기간 8.2%에서 9.6%로 증가하였다 .

’12 ’13 ’14 ’15 ’16 ’17 ’18 ’19 ’20 ’21 ’22 ’23

전체 예산

과학기술 예산

<그림 3> 북한의 국가예산지출계획 증가율(전년대비) 자료 : 로동신문(각년도 최고인민회의 발표 내용)을 토대로 작성.

로동신문, “조선로동당 제８차대회 ４일회의 진행(2021.1.9.)”

한편, 김정은 시기 북한은 과학기술 관련 법제 정비에도 노력을 기 울여왔다. 헌법 제27조에서 “기술혁명은 사회주의경제를 발전시키기 위한 기본고리이며 과학기술력은 국가의 가장 중요한 전략적자원이다. 국가는 모든 경제활동에서 과학기술의 주도적 역할을 높이며 과학기 술과 생산을 일체화하고 대중적기술혁신운동을 힘있게 벌려 경제건설 을 다그쳐나간다”고 규정하고 있으며, 동 법 제40조 및 제46조에서 ‘전 민과학기술인재화’ 및 ‘과학기술인재’ 육성 등을 강조하고 있다 북한은 1988년 제정된 과학기술법을 김정은 시기 5차례 개정하였으며, 동 법 제7조에서는 과학기술과 생산을 밀접히 결합시키는 과학기술과 경제 의 결합 원칙을 규정하고, 제8조에서 전민과학기술인재화 실현 원칙을 명시하였다. 2020년 12월에는 과학기술성과가 경제발전과 인민생활 향상에 실질적으로 기여하도록 하며, 과학기술과 경제의 일체화를 실 현하고자 하는 목적으로 과학기술성과도입법을 신규 제정하였다. 또한, 2020년 4월 전민과학기술인재화 및 인재강국화 실현에 이바 지하기 위해 원격교육법을 신규 제정하였다. 북한에서는 2010년 9월 김책공업종합대학을 시작으로, 2015년 4월 김일성종합대학, 원산경제 대학 등으로 원격교육이 본격 활용되었으며, 코로나19를 계기로 더욱 확산되어 대학 교육을 넘어 소학교와 중고등학교로 확대되는 상황에

서 원격교육법을 통해 제도적 기반을 마련한 것으로 보인다. 최근 보 도에 따르면 평양제4소학교에서 가상현실(VR)과 증강현실(AR) 기기를 활용한 교육을 실시하는 등 교육 정보화를 위한 노력을 기울이고 있는

구분

과학기술성과 도입법

과학기술인재 관리법

<표 3> 북한의 과학기술관련 법제 정비

제개정일

1988년 12월 15일 채택 1999년 5월 6일 수정보충 2004년 12월 23일 수정보충 과학기술법 2005년 12월 13일 수정보충 2011년 4월 12일 수정보충 2011년 12월 21일 수정보충 2013년 10월 23일 수정보충

원격교육법 2020년 4월 12일 채택

이동통신법 2020년 12월 4일 채택

2020년 12월 4일 채택

2023년 4월 11일 채택

자료 : 국가정보원 북한법령집(2022)을 참고하여 필자 작성

주요 내용

- 과학기술과 경제의 결합 원칙 규정 - 전민과학기술인재화 실현 원칙 명시

- ‌전민과학기술인재화 및 인재강국화 실현 에 이바지하고자 함

- ‌ 이동통신을 주체화, 현대화, 과학화, 정보 화 하기 위한 과학연구 사업 및 기술인재 양성 원칙을 규정

- ‌과학기술성과가 경제발전과 인민생활에 실질적 기여를 하도록 함 - 과학기술과 경제의 일체화 실현

- ‌과학기술인재들에 대한 국가의 통일적 관 리를 실현 - ‌과학기술인재들이 경제발전과 인민생활 향상에 핵심적 역할을 수행하도록 함

것으로 알려졌다. 이와 함께 휴대전화를 활용한 원격학습의 대중화도

강조하고 있는 것으로 전해진다. 이에 북한은 이동통신을 주체화, 현

대화, 과학화, 정보화하기 위한 과학연구사업 및 기술인재양성 원칙을

연합뉴스, “조선신보 “북한 초등학교, VR·AR 기기까지 교육에 활용”(2021.8.17.)” <https://www.yna.co.kr/view/AKR20210817081800504?input=1195m> (검색일: 2023.6.29.)

북한 주간지 교육신문은 ‘손전화기에 의한 이동 원격학습체계의 특징’이라는 글에서 “손전화기 이동학습체계를 개발하는 것은 원격교육을 더욱 발전시키는 데서 중요한 작용을 한다”고 강조. 국민일보, “북한도 스마트폰 앱 원격학습 대중화(2015.2.15.)” <http://news. kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0009147639> (검색일: 2023.6.29.)

담은 이동통신법을 2020년 12월 신규 채택하였다. 나아가 북한은 지난 4월 과학기술인재들에 대한 국가의 통일적 관리를 실현하고, 그들이 경제발전과 인민생활향상에 핵심적 역할을 수행하도록 하는 과학기술 인재관리법을 제정하였다.

북한은 코로나19로 대면회의가 어려워지면서 자체 개발 회상회의 프로그램인 ‘락원’을 활용해 김정은 총비서 주재회의를 화상으로 개최

하고, 소학교 입학식을 화상으로 진행하는 한편, 러시아와 정부 간 위

원회 화상회의를 열고, 북중간 온라인 전시회를 개최하는 등 화상회

의를 폭넓게 활용하고 있는 것으로 전해진다. 코로나19 방역 상황을 고려해 결국 취소되었으나, 2021 평양마라톤대회를 비대면 가상 형식

으로 진행하고자 계획을 수립한 바도 있다.

연합뉴스, “북 “우리 인재로 자립경제 토대 강화”…과학기술인재관리법 소개(2023.5.13.)” <https://www.yna.co.kr/view/AKR20230513009100504?section=nk/news/all> (검색일: 2023.6.29.)

연합뉴스, “코로나로 ‘북한판 줌’도 활발…김정은 주재 화상회의서도 사용(2021.5.15.)” <https://www.yna.co.kr/view/AKR20210515027400504> (검색일: 2023.6.29.)

한국무역협회, “코로나로 국경 닫은 북한, 러 극동 교류·협력 재개 모색(2022.6.20.)” <https://www.kita.net/cmmrcInfo/cmmrcNews/cmmrcNews/cmmrcNewsDetail. do?pageIndex=1&sSiteid=1&nIndex=%2068975> (검색일: 2023.6.29.)

KOTRA, “2022년 북-중 온라인 전시회 개최, 무역 물꼬 트일 전망(2022.3.28.)” <https://dream.kotra.or.kr/kotranews/cms/news/actionKotraBoardDetail. do?pageNo=1&pagePerCnt=10&SITE_NO=3&MENU_ID=520&CONTENTS_NO=1& bbsGbn=247&bbsSn=247&pNttSn=193758&pStartDt=&pEndDt=&sSearchVal=&pRe gnCd=&pNatCd=&pKbcCd=&pIndustCd=&sSearchVal=> (검색일: 2023.6.29.)

연합뉴스, “북한, 비대면 진행하려던 평양마라톤대회 결국 취소(2021.3.6.)” <https:// www.yna.co.kr/view/AKR20210306025000504> (검색일: 2023.6.29.)

2. 녹색 전환

정부는 국정목표 4번 “자율과 창의로 만드는 담대한 미래”와 관련 한 국민께 드리는 약속 16번 “탄소중립 실현으로 지속가능한 미래를 만들겠습니다”의 세부 목표인 국정과제 86번 “과학적인 탄소중립 이행 방안 마련으로 녹색경제 전환”을 수립하고, 녹색산업·기술을 기반으 로 녹색투자와 소비를 촉진하는 경제 생태계를 조성할 것을 목표로 삼 고 있다. 이에 정부는 2050년 탄소중립 사회로의 이행을 국가 비전으 로 삼고 이를 실현하기 위해 탄소중립·녹색성장에 관한 최상위 법정 계 획인 제1차 탄소중립 녹색성장 기본계획(2023~2042)을 2023년 4월

10일 처음으로 수립하였다. 동 계획은 「기후위기 대응을 위한 탄소중 립·녹색성장 기본법(이하 탄소중립기본법)」 제정(’22.3.25 시행)에 따 라 수립된 것으로 향후 20년 간 탄소중립 사회로의 이행을 위한 구체 적 방안을 정하고 있다. 이는 2030년까지 2018년 배출량인 727.6 백 만톤CO2eq 대비 40% 감축하여 배출량 436.6 백만톤CO2eq을 달성 하기 위한 부문별·연도별 감축 목표 및 감축 대책과 기후위기 적응, 정 의로운 전환, 녹색기술·녹색산업 등 탄소중립·녹색성장과 관련한 정 책을 종합적으로 포함한 것이 핵심이다. 한국환경연구원은 동 계획의 2030 온실가스 감축경로 이행에 따른 경제적 효과 분석 결과를 통해 기준경로(BAU) 대비 2030년까지 GDP는 연평균 0.01%, 고용은 연평

대한민국 정책브리핑, “‘2050 탄소중립 달성과 녹색성장 실현’을 위한 국가 전략 및 제1차 국가 기본계획 의결(2023.4.10.” <https://www.korea.kr/briefing/pressRelease View.do?newsId=156561882> (검색일: 2023.6.29.)

균 0.22% 증가를 예상하였다.

<그림 4> 제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획(안) 체계

자료 : ‌국무조정실 국무총리비서실, “보도자료: ‘2050 탄소중립 달성과 녹색성장 실현’을 위 한 국가 전략 및 제1차 국가 기본계획 의결(2023.4.10.)”

2) 북한의 협력 수요 검토

북한은 UN의 SDGS에 관심을 가지고 자체적인 목표를 설정하여 이 행 중에 있다. 김정은 정권은 지속되는 자연재해를 체제와 경제의 위 협요인으로 인식하고 환경보호 및 기후변화 대응에 관심을 쏟고 있다. 북한은 2013년 「산림건설총계획(2013-2042)」을 수립하여 2014년

부터 산림복구전투를 강조하는 등 산림녹화 사업을 실시하였다. 또 한, 「국가환경보호전략(2019-2030)」을 수립하여 “생태환경을 회복단 계로 올려세우며 녹색경제로 이행할 수 있는 물질기술적 토대”를 갖추

겠다는 계획을 밝혔다. 한편, 북한은 2016년 8월 파리협정을 비준하 고, “2030년까지 자체의 노력으로 온실가스 방출량을 16.4% 감축하 며 기후변화에 관한 파리협정에 의한 국제적 협조가 추진되는 데 따라

36% 더 줄일 것을 계획”하고 있다고 밝혔다. 북한은 자발적국별리뷰 (VNR)을 통해 산업 폐기물·생활 폐기물에 대한 재사용 및 재활용을 장 려하고 있으며, 2020년 이와 관련하여 「재자원화법」도 제정하였으나 자국의 재활용 수준은 여전히 낮다고 밝히고 있다.

북한은 헌법 제57조에서 “국가는 생산에 앞서 환경보호대책을 세 우며 자연환경을 보존, 조성하고 환경오염을 방지하여 인민들에게 문

최현아, 「남북한 산림협력 방향과 과제: 국제사회 지원 사업을 바탕으로」, 『통일정책연구』 제27권 2호, 2018. pp. 5~6

조선중앙통신, “2019년~2020년 국가환경보호전략, 올해 환경오염확대 방지 등을 추 진(2020.2.13.)”

조선중앙통신, “김광진 국토환경보호성 처장 인터뷰(2020.2.13.)”. Democratic People’s Republic of Korea, Voluntary National Review on the Implementation of the 2030 Agenda for the Sustainable Development Prepared by the Government of the Democratic People’s Republic of Korea, 2021. p. 38.

화위생적인 생활환경과 로동조건을 마련하여준다”고 규정하고 있다. 북한은 1986년 제정된 환경보호법을 김정은 시기 네 차례 개정하였으 며, 제3조에서 환경보호와 경제발전의 결합 원칙을 규정하면서 환경보 호는 나라의 경제를 지속적으로 발전시켜나가는 중요한 요구이며, 국 가는 환경보호와 경제발전을 결합시키고 환경보호에 유리한 경제정책 을 취하며 환경보호 부문에 대한 투자를 확대해야 한다고 밝히고 있다. 또한, 북한은 2012년에 「대기오염방지법」, 2013년 「재생에네르기법」, 2015년 「독성물질취급법」, 2020년 「재자원화법」, 2021년 「보통강오염 방지법」을 신규 제정하였으며, 1992년에 제정한 「산림법」과 1997년에 제정한 「바다오염방지법」, 2008년 제정한 「대동강오염방지법」을 각각 세 차례 개정하였다.

구분

환경보호법

<표 4> 북한의 환경관련 법제 정비 제개정일

주요 내용 1986년 4월 9일 채택 … 2013년 4월 27일 수정보충 - 환경보호와 경제발전의 결합 원칙 규정 2014년 10월 22일 수정보충 - 환경의 과학적관리원칙 규정 2019년 3월 19일 수정보충 2021년 4월 30일 수정보충

- 산림조성과 보호, 산림자원 이용 질서 규정 산림법 2021년 8월 24일 수정보충 - ‌다른 나라 및 국제기구들과 산림부문에서 교류와 협조 1997년 10월 22일 채택 1999년 1월 14일 수정 바다오염 방지법

- 바다의 수질과 자원을 보호 2014년 9월 11일 수정보충 - ‌바다오염방지 분야에서 다른 나라, 국제기 2016년 7월 20일 수정보충 구들과 교류와 협조 강화 2020년 7월 26일 수정보충

구분

대기오염 방지법 재생 에네르기법

제개정일 2008년 9월 23일 채택 대동강오염 2013년 7월 24일 수정보충 방지법 2014년 10월 22일 수정보충 2021년 10월 26일 수정보충

2012년 7월 11일 채택 2013년 7월 24일 수정보충 2020년 7월 26일 수정보충 2013년 5월 29일 채택 독성물질 2015년 10월 8일 채택

주요 내용

- 대동강 오염을 막고 생태환경을 개선

- ‌대기환경 보호제도를 통해인민들의 생명과 건강을 보호하고 생태환경 개선 - ‌재생에네르기산업 활성화를 통해 경제 발전, 인민생활 향상, 국토환경 보호 - ‌독성물질 사용 제도를 통해 사회적 안정과 취급법 2020년 7월 26일 수정보충 인민의 생명, 건강, 생태환경 보호

보통강오염 방지법

재자원화법2020년 4월 12일 채택 2021년 10월 29일 채택 - 보통강의 오염을 막고 생태환경을 개선 자료 : 국가정보원 북한법령집(2022)을 참고하여 필자 작성

- ‌재자원화사업을 통해 경제의 지속발전보장, 생태환경 보호

한편, 북한은 2014년 「재해방지 및 구조, 복구법」을 제정하고, 세 차례 개정하였다. 동 법은 재해를 “큰물, 폭우, 가물, 태풍, 해일, 지진, 화산 등 재해성자연현상이나 그밖의 요인으로부터 인민의 생명안전과 국가 및 사회협동단체, 공민의 재산에 끼치는 엄중한 피해”라 정의하고 있다. 북한은 자발적국별리뷰(VNR)를 통해 2015년부터 2020년까지 매년 심각한 자연재해로 막대한 피해를 입었다며, 기후 관련 자연재해 대응을 위해 산림건설녹화사업을 실시하고, 당국의 잠재력을 높이는 한

편, 국제협력을 강화해야 한다고 밝히고 있다. 또한, 북한은 코로나19

Democratic People’s Republic of Korea, Voluntary National Review on the Implementation of the 2030 Agenda for the Sustainable Development Prepared by

상황을 반영하여 1997년 제정한 「전염병예방법」을 김정은 시기 5차례 개정하고, 2020년 「비상방역법」을 제정하여 세 차례 개정하였다. 북한 의 자발적국별리뷰(VNR)에서도 세계적 보건위기에 대처하기 위해 위 생 및 방역 부문의 토대를 완성하고 비상방역체계를 강화할 것을 강조

하고 있다.

구분 2014년 6월 27일 채택 재해방지 및 2017년 6월 21일 수정보충 구조, 복구법 2020년 4월 5일 수정보충 2020년 11월 26일 수정보충

2020년 8월 22일 채택

비상방역법

<표 5> 북한의 재해관련 법제 정비 제개정일

주요 내용 - ‌재해방지, 비상재해위기대응, 재해구조, 복구를 통해 국가 안전, 인민 생명안전, 국가 및 공민 재산 보호 - ‌재해 관련 다른 나라, 국제기구들과의 교류 와 협조 강화

- ‌비상방역사업 질서 수립을 통해 국가의 2020년 11월 26일 수정보충 안전과 인민의 생명안전 보호, 사회경제적 2021년 2월 25일 수정보충 안정 보장 2021년 10월 19일 수정보충 - ‌전군중적 비상방역동원 원칙 규정 1997년 11월 5일 채택 1998년 12월 10일 수정 2005년 12월 13일 수정보충 - ‌전염병예방과 치료 관련 질서 수립을 통해 전염병 2014년 5월 22일 수정보충 국가 안전과 인민의 생명안전 보장 예방법 2015년 1월 7일 수정보충 - ‌전염병예방분야에서 다른 나라, 국제기구 2019년 11월 7일 수정보충 들과의교류와 협조 발전 2020년 3월 15일 수정보충 2020년 8월 22일 수정보충

자료 : 국가정보원 북한법령집(2022)을 참고하여 필자 작성

the Government of the Democratic People’s Republic of Korea, 2021. p. 15.

3. 지역 균형 발전

정부는 국정목표 6번을 “대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대”로 정하고 사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등과 ‘수 도권 쏠림-지방소멸’의 악순환을 끊어내는 지속가능한 대한민국을 실 현하는 것을 목표로 삼았다. 이를 실현하기 위한 세부 목표로 국민께 드 리는 약속 21번 ‘진정한 지역주도 균형발전 시대를 열겠습니다’, 22번 ‘혁신성장기반 강화를 통해 지역의 좋은 일자리를 만들겠습니다’, 23번 ‘지역 스스로 고유한 특성을 살릴 수 있도록 지원하겠습니다’와 이와 관 련한 국정과제 10개를 설정하였다. 정부는 이에 따라 “어디에 살든 균 등한 기회를 누리는 지방시대” 실현을 목표로 교육, 산업, 문화, 복지

국민께 드리는 약 속

22. ‌혁신성장기반 강화를 통해 지역 의 좋은 일자리를 만들겠습니다.

21. ‌진정한 지역주도 균형발전 시대를 열겠습니다.

• ‌지방시대 실현을 • ‌기업의 지방 이전 및 • ‌지역특화형 산업 위한 지방분권 강화 투자 촉진 • ‌지방자치단체 재정력 강화

국정과제• ‌지역인재 육성을 • ‌지역 맞춤형 창업· [10개] 위한 교육혁신 • ‌지방자치단체의 자치역량·소통· 협력 강화 <그림 5> 국정목표 6번: 대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대 자료 : 대한민국정부, 『윤석열정부 120대 국정과제』, 2022년 7월, p. 10.

23. ‌지역 스스로 고유한 특성을 살릴 수 있도록 지원하겠습니다.

육성으로 양질 일자리 창출

• ‌공공기관 이전 등 지역 성장거점 육성 • ‌지역사회의 자생적 창조역량 강화 혁신 생태계 조성 • ‌지방소멸방지, 균형 발전 추진체계 강화

환경 등을 아우르는 4대 전략을 설정하여 수립 중에 있다. 국가균형발 전 특별법」에 따라 수립하는 5개년 계획인 「제5차 국가균형발전 5개년 계획(2023~2027)」 수립을 위한 시도의 의견 수렴 과정을 마치면 5개 년 계획을 본격 추진할 방침이다. 한편, 2023년 5월 국회는 ‘평화경제특별구역의 지정 및 운영에 관 한 법률(평화경제특구법)’을 법안 발의 17년 만에 통과시켰으며, 6월 국토교통부와 통일부는 이를 공포하였다. 동 법 제1조에서는 “이 법은 북한 인접지역에 평화경제특별구역을 지정하고 운영함으로써 남북 간 의 경제적 교류와 상호 보완성을 증대하고 남북경제공동체를 실현함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있다. 동 법에 따르면 시·도지사는 통일부 장관과 국토부 장관에게 평화경제특구 지정을 요청할 수 있으며, 평화 경제특구위원회의 심의·의결 등을 거쳐 평화경제특구를 지정할 수 있 다. 특구로 지정되면 개발사업 시행자는 토지 수용 및 사용, 도로·상하 수시설 등의 기반시설 설치 지원, 각종 지방세 및 부담금 감면 등의 혜 택을 받을 수 있으며, 입주기업 역시 지방세 감면, 임대료 감면, 운영자 금 지원 등을 받을 수 있다. 대상지역은 경기 김포·파주·연천, 인천 강 화·옹진, 강원 철원·화천·양구·인제·고성·춘천 등이며, 향후 시행령 제정에 따라 대상지역이 확대될 수 있다.

2) 북한의 협력 수요 검토 김정은 시기 북한은 ‘인민대중제일주의’를 실현하고, 주민생활의 실질적 향상을 도모하고자 지방경제발전에 힘을 쏟고 있다. 북한은 2012년 1월 22일 개최된 내각 전원회의 확대회의에서부터 “경공업 부

문에서 인민들의 기호에 맞으며 인민들이 인정하는 질좋은 소비품을

더 많이 생산하고, 지방공업 발전에 결정적 전환”을 일으킬 것을 강조

하면서 지방경제의 발전을 도모하고자 하였다. 특히, 2013년에는 전 국 단위의 경공업 대회를 개최하여 생산품의 공급 부족과 낮은 품질, 원료·자재의 높은 해외 의존도, 노동자의 ‘패배주의’, ‘수입병’ 등을 지 적하며 개선을 촉구하였다. 김정은 시기 북한은 집권 초기부터 경공업 발전에 대한 주문을 ‘인민대중제일주의’와 결합하여 체제 안정화에 활 용하고자 한 것으로 판단된다. 북한은 2021년 1월 8차 당대회를 통해 “시, 군은 당정책의 말단집 행단위이고 농촌경리와 지방경제를 지도하는 지역적 거점이며 나라의 전반적 발전을 떠받드는 강력한 보루”라고 언급하면서 “시, 군을 거점 으로 농촌경리와 지방경제발전, 인민생활향상을 추진”할 것을 강조하

였다. 이와 함께 시, 군강화의 목표는 “모든 시, 군들을 문명부강한 사 회주의국가의 전략적 거점으로, 자기 고유의 특색을 가진 발전된 지역” 으로 만드는 것이라며 “시, 군들에서는 자기의 지역적 특성에 부합되는 발전전략과 전망목표”를 수립하여 연차별로 실행할 것을 주문하였다. 또한 북한은 2021년 3월 북한 정권 최초로 ‘제1차 시·군당책임비서 강 습회’를 개최하여 “전국의 균형적 동시 발전을 촉진”하는 것을 목표로 “사회주의 건설의 지역적 거점인 시·군 강화의 초석을 다지고 나라의

전반적 발전을 추동”할 것을 강조하였다. 2022년 6월에는 강원도 철

『조선중앙통신』 2012.1.22.; 통일부, 『월간 북한동향』 2012년 1월호, p. 37에서 재인용.

『로동신문』, 2021.1.9.일자 참고. 통일부, 『월간 북한동향』 2021년 3월호, pp. 5~10.

원군과 인접한 접경지역인 북 강원도 김화군에 식료품공장, 옷공장, 일 용품공장, 종이공장 등 지방공업공장 준공식을 진행하는 등 성과도 나

타나고 있다. 한편, 북한은 2021년 6월 UN에 제출한 자발적국별리뷰(VNR)에서 목표 10번 ‘국가 주체로서 인민대중의 권리 및 역할 보장’ 관련 추진 현 황에 대해 도시와 농촌의 격차를 줄이기 위해서 활발하고 적극적인 조

치를 취하고 있다고 보고하였다. 산업, 농업, 공공보건, 교육 및 인프 라 분야에서 도농 간 격차가 존재하나, 북한은 사회주의의 본질적 요 구에 따라 인민 생활 수준을 개선하기 위해 노력하고 있다고 보고하였 다. 특히, 시와 군을 정치, 경제 및 문화의 중심으로 발전시키고, 독자적 인 특성을 가진 지역으로 개발하도록 지원하고 있으며, 농촌에 대한 국 가 지원 역시 강화하고 있다고 밝혔다. 또한, 목표 10과 관련한 향후 추 진 계획은 도농격차 감소를 위해 국가는 농촌 지원을 강화하고, 도시의 공장과 기업소는 농촌의 협동농장과 작업반을 지원해야 한다고 주장한 다. 에너지의 공급을 보장하고, 환경·자재·연료 공급을 개선하는 한편, 농업생산 증대를 통해 농촌 인구의 생활 수준과 농촌 경제의 물질·기 술적 기초를 점진적으로 개선해나가는 실효성 있는 프로젝트를 추진해 야 한다고 밝히고 있다. 김정은 시기 북한은 지방경제 활성화를 도모하고자 2012년 「지방 예산법」, 2013년 「경제개발구법」, 2021년 「시군발전법」 등의 법률을

『로동신문』 2022.6.23.; 통일부, 『월간 북한동향』 2022년 6월호, p. 22에서 재인용.

신규 제정하였다. 이러한 법률의 신규 제정은 지방 행정기관 및 기업소

의 권한과 책임을 강화하는 지방분권화를 도모하고 이를 법제화하려는 시도로 보인다.

Ⅲ. 남북교류 재개를 위한 과제

1. 남북 간 상호 개방과 소통

국정과제 94번 ‘남북관계 정상화, 국민과 함께하는 통일 준비’에는 언론·출판 교류, 미디어 콘텐츠 분야 교류 등 다방면의 남북 상호 소

통·교류 추진 및 인적교류 확대가 포함되어 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 북한은 코로나19를 계기로 원격교육, 화상회의 등 비대면 방식의 소통을 위한 다양한 채널을 적극 활용하고 있으며, 중국·러시아 등 주 변국과의 화상회의 및 온라인 무역박람회 등에도 적극적인 모습이다. 2023년 통일부 업무보고에 따르면 통일부는 제1회 ‘이산가족의 날’ 기념식(9.27, 예정)을 개최하고, 추석 계기 이산가족의 염원을 구현한 ‘고향방문 메타버스’를 구축한다는 계획이다. 이산가족 화상상봉시스 템 구축을 시작으로 비대면 방식을 활용한 남북교류 재개를 검토할 수 있다. 2020년 6월 폭파된 남북공동연락사무소를 비대면 방식으로 복

원하는 방안도 고려할 수 있다. 이와 함께 국정과제 93번 ‘북한 비핵

제20대 대통령직인수위원회, 『윤석열정부 110대 국정과제』, 2022년 5월, p. 160. 양문수·이춘근·이석기, 『포스트 코로나 시대의 남북 교류협력 추진 방안』, 세종: 대외 경제정책연구원, 2021. p. 95.

화 추진’에 포함되어 있는 남북미 연락사무소 설치 역시 비대면 방식을 함께 논의할 수 있다. 남북간 대화와 교류가 재개될 경우, 다양한 방식과 내용으로 상호 개방과 소통을 진전시켜 나갈 수 있다. 원격교육방식을 활용하여 중앙 은 물론, 시·군 단위의 통계 담당자들의 통계 역량 강화를 위한 교육 협 력도 검토 가능하다. 객관적 통계 구축과 이에 기초한 경제사회 발전 및 관련 계획 수립 등은 북한이 자발적국별리뷰(VNR)를 통해 협력 수

요를 밝힌 바 있다. 이와 함께, 북한이 관심을 보이고 있는 경제특구 법제, 회계와 세금 분야 법제를 중심으로 비대면 국제 세미나 또는 학

술회의 개최도 추진 가능하다. 북한과의 접촉 및 소통 채널이 다양화 될 경우, 개성 선죽교나 박연폭포, 외금강·내금강·해금강 등 개성관광 또는 금강산관광 코스를 가상현실(Virtual Reality: VR)로 시각화한 실 감형 컨텐츠를 남북이 협력하여 제작하는 방법도 고려할 수 있다.

2. 남북 그린데탕트 구현

국정과제 94번에는 남북 그린데탕트 구현이 포함되어 있으며, 미세 먼지·자연재난 공동대응 등 환경협력 추진 및 산림·농업·수자원 분야

협력 강화와 접경지역의 그린평화지대화가 명시되어 있다. 앞서 살핀

Democratic People’s Republic of Korea, Voluntary National Review on the Implementation of the 2030 Agenda for the Sustainable Development Prepared by the Government of the Democratic People’s Republic of Korea, 2021. p. 48.

이해정, 「제8장 북한의 경제분야 지식공유사업 모델: 경제특구」, 『북한 개발역량 강화 를 위한 지식공유』, 서울: 한국수출입은행, 2022. p. 257.

제20대 대통령직인수위원회, 『윤석열정부 110대 국정과제』, 2022년 5월, p. 160.

바와 같이 북한도 환경보호 및 기후변화, 재해재난 대응에 정책적 역량

을 집중하고 있다. 특히, 기후변화 및 환경, 보건과 민생 인프라 개선 관 련한 ‘그린’ 분야에서의 협력 추진은 국제사회의 공감대 확보에 용이하 다. 실제로 2019년 11월과 12월에는 우리민족서로돕기운동과 어린이 의약품지원본부가 ‘개풍양묘장 현대화사업’과 ‘만경대어린이종합병원 등에 대한 의료기자재 원료의약품 지원’에 대해 제재 면제 승인을 받은

바 있다. 2020년 5월 ‘국제푸른나무’는 온실 설치, 파종, 관개, 묘목 도구 및 기계 등 온실농사에 필요한 물품에 대한 제재 면제를 획득한

바 있으며, 동년 신종 코로나바이러스 방역 물자와 아프리카돼지열병 (ASF) 진단 장비의 대북 반출, 경기도가 신청한 태양광 패널을 포함한 스마트 온실 장비 등에 대해서도 제재 면제를 인정받은 바 있다.

UN은 SDGS 목표 3번 건강과 복지에서 2030년까지 말라리아를 종 식시킨다는 목표를 수립하였으며, 세계보건기구(WHO)는 2025년까 지 25개 국가에서 말라리아를 완전히 퇴치하겠다는 E-2025 계획(E- 2025 Initiative)을 수립하여 남한과 북한을 우선퇴치 권고국가에 포함

시켰다. 한국은 1979년 WHO로부터 말라리아 퇴치인증을 받았으나

통일뉴스, “제재면제 승인 계기로 남북협력 물꼬트길 바래(2020.1.25.)” <https:// www.tongilnews.com/news/articleView.html?idxno=131113> (검색일: 2023.6.29.)

연합뉴스, “NGO 국제푸른나무, 유엔서 대북지원 제재 면제 승인받아(2020.5.5.) <https:// www.yna.co.kr/view/AKR20200505034800504> (검색일: 2023.6.29.)

VOA, “유엔, 경기도 대북지원사업 제재 면제 승인…“온실 건설 통한 취약계층 영양 개선(2020.8.12.)” <https://www.voakorea.com/korea/korea-economy/un-soko- sanctions-exemption> (검색일: 2023.6.29.)

WHO, “World Malaria Day: WHO launches effort to stamp out malaria in 25 more countries by 2025(2021.4.21.)” <https://www.who.int/news/item/21-04-2021- world-malaria-day-who-launches-effort-to-stamp-out-malaria-in-25-more- countries-by-2025> (검색일: 2023.6.29.)

1993년 휴전선 인근에서 말라리아가 재출현한 이후, 현재는 말라리아 환자의 90%가 인천, 경기, 강원 등 휴전선 접경지역에서 지속 발생하고

있다. 말라리아와 같은 인간감염병 뿐만 아니라, 소나무재선충 등 산 림병해충과 아프리카돼지열병 등 가축전염병과 같은 월경성 감염병 예 방 및 대응을 위해서는 남북의 정보 교류 및 공동 대응 시스템 구축이

필요하다. 이를 논의하기 위한 전문가 교류시 상술한 비대면 화상회 의 등의 방식도 검토 가능하다. 또한, DMZ의 산림복원 방안과 생물 다양성 증진을 위한 남북 공동 실태조사를 실시하고, 남북 공동의 DMZ 유네스코 접경 생물권 보전지 역(Transboundary Biosphere Reserve: TBR) 지정 추진을 위한 남북

간 논의를 시도할 필요가 있다. 2018년 국내 ‘순천’과 북한 ‘금강산’ 생물권보전지역 동시 지정을 계기로, UNESCO 국제조정이사회는 유네

스코를 통한 남북 협력 확대를 당부한 바 있다. 1982년 지정된 설악산 생물권 보전지역과 2019년에 지정된 강원생태평화 생물권 보전지역, 연천임진강 생물권 보전지역을 북한의 금강산 생물권 보전지역과 연계 하여 접경 생물권 보전지역 지정을 위한 남북 협력을 고민할 수 있다.

질병관리청, “보도자료: 2023년을 말라리아 재퇴치의 출발점으로!(2023.4.25.)” <https://www.korea.kr/briefing/pressReleaseView.do?newsId=156564476&pWise= mSub&pWiseSub=C2#pressRelease> (검색일: 2023.6.29.)

강민조·임용호·정유진, 『남북 인도적 협력을 위한 접경지역 방역협력의 기본구상』, 기본 22-26, (세종: 국토연구원, 2022), p. 140.

유네스코 접경 생물권 보전지역(Transboundary Biosphere Reserve: TBR)은 2023년 현재 전 세계 22개가 지정되어 있음. <https://en.unesco.org/biosphere/wnbr> (검색일: 2023.6.29.)

외교부, “순천과 금강산 유네스코 생물권보전지역 신규 지정(2018.7.30.)” <https:// www.mofa.go.kr/viewer/skin/doc.html?fn=2018-****-063702054.hwp&rs=/viewer/ result/202305> (검색일: 2023.6.29.)

지구 온난화로 인한 기온 상승으로 주요 농작물의 주산지가 남부지

방에서 충북 및 강원지역으로 북상하고 있어 일부 강원도 산간을 제외 한 남한 대부분의 지역은 2060년대부터 아열대 기후로 변경될 것으로

예측된다. 사과, 복숭아, 포도, 인삼 등의 재배가능지가 줄어들고, 감 귤, 단감 등의 재배한계선이 상승하여 재배가능지가 늘어날 전망이다. 따라서 기후변화로 인해 한반도의 농업생산성 저하 및 식량 안보 위험 이 초래되지 않도록 남북이 서로 협업하는 방안을 고민해야 한다. 접경 지역인 강원도와 경기도를 중심으로 우량품종개발 및 토종품종 보존 등에 관한 공동 연구개발, 농업협력특구를 조성하는 방식도 고려할 수 있다. 북한 고랭지 지역에 적합한 고랭지 채소 품종을 선발하고, 생산 성 향상을 위한 기술 개발, 파종 및 재배 기술 지원 등을 통해 신선 채소

3. 국토의 균형 발전

의 안정적 생산 기지 개발을 검토 가능하다.

국정목표 6번인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’는 사는 곳 의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, ‘수도권 쏠림-지방소멸’의 악순환을 끊어내는 지속가능한 대한민국을 목표로

하고 있다. 북한 역시 도농격차 감소 및 지방경제 활성화를 위한 고민

을 정책과 제도에 반영하고 있다.

통계청 보도자료, “기후변화에 따른 주요농산물 주산지 이동현황(2018.4.10.)”, p. 4

최용호 외, 『평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구(3/5차년도)』, 경제·인문 사회연구회 협동연구 총서 22-68-01, 2022.12. (나주: 한국농촌경제연구원, 2022), p. 102.

제20대 대통령직인수위원회, 『윤석열정부 110대 국정과제』, 2022년 5월, p. 17.

2023년 5월 25일 「평화경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률

안」이 국회를 통과하였다. 해당 법률안은 평화경제특구 조성을 계기 로 지난 70여 년간 국가안보를 위해 희생과 양보를 해온 접경지역의 경 제를 진흥시켜 국토의 균형 발전을 도모하고, 상대적으로 낙후된 북한 인접지역 주민들의 생활을 개선할 수 있을 것으로 기대된다고 밝히고

있다. 평화경제특구법 제정을 계기로 접경지역을 중심으로 북한 지역 교육기관이나 연구소 등과의 교류를 통해 남북한 지역별 산업 역량을 높일 수 있도록 기술지원을 실시하는 방법을 고려할 수 있다. 또한, 김 정은 시대 북한이 의욕적으로 추진하였으나 국제사회의 대북 제재 강 화로 인해 속도를 내지 못하고 있는 경제개발구 개발과 관련한 제도 인

Ⅳ. 결론

프라 구축 등을 지원하는 방안도 검토할 수 있다.

남북경협은 경제적 측면에서 코리아 디스카운트 완화 및 국가 브랜 드 가치 제고 효과 등 남한 경제에 긍정적으로 작용한 바 있으며, 남북 관계 개선과 한반도 긴장 완화 등 정치·군사적 측면의 기여와 남북 상 호간 이질감과 적대감 해소 등 사회·문화적 측면에서 효용성이 있었던 것으로 평가할 수 있다. 그러나 이러한 긍정적 성과에도 불구하고 북한

파이낸셜뉴스, “"6兆 경제효과" 파주·철원·고성, 평화경제특구 유치전 예열(6.14)” <https://www.fnnews.com/news/202306141807251451> (검색일: 2023.7.10.)

최용훈, “평화경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률안 검토보고서”, 2020. 8. p. 2.

의 잇따른 군사 도발과 남한의 정책 추진 일관성 결여로 남북경협의 효 과는 반감되었던 것이 사실이다.

최근 남북한 및 국제 환경이 급격히 변화하고 있어 상황 변화를 고 려한 남북교류 재개를 위한 단계적 접근이 필요하다. 전면 중단 이후 새롭게 재개되는 남북교류협력은 서로의 필요와 기대에 대한 이해에 기반한 상호주의, 국제사회의 제재 국면에서 교류협력 전면 재개에 대 한 국제사회의 지지와 협력, 남북대화와 교류협력의 재개가 가져다 줄 효과에 대한 이해에 기반한 국민적 공감대, 정치군사적 상황에 의해 교 류협력이 중단되지 않도록 안정적이고 지속가능한 남북교류협력 재개 를 위한 교류협력의 제도화, 이러한 상황에 대한 신뢰에 기반한 민간 주체들의 적극적인 역할 등이 종합적으로 필요한 시기이다. 특히, 디 지털 전환과 녹색 전환, 지역 간 격차 해소는 남북 뿐 아니라 전 세계가 2030년까지 지속가능개발목표 달성을 위해 함께 고민해야 하는 과제 이다. 코로나 팬데믹 이후 인간안보(Human Security)의 개념이 더욱 강조되고 있어 향후 남북교류협력 재개시 비전통 안보개념인 인간안보 에 기초한 접근 역시 중요할 것으로 보인다. 우선 국정과제 94번에 근거한 남북 간 상호 개방과 소통을 단계적 으로 추진해나갈 필요가 있다. 이산가족 화상상봉을 시작으로 비대면 방식의 남북교류를 재개하고, 남북공동연락사무소를 비대면 방식으로 복원하는 한편, 남북한의 협력 수요를 고려하여 통계 및 법제 관련 역 량 강화 협력과 함께 VR 방식의 관광 협력 등도 검토할 수 있다. 또한, 국정과제 94번에 포함된 남북 그린데탕트 구현을 위한 구체적 고민도 필요하다. 말라리아와 같은 인간감염병 뿐만 아니라, 산림병해충과 가

축전염병과 같은 월경성 감염병 예방 및 대응을 위해 남북이 정보를 교 류하고 공동 대응 시스템을 구축해나갈 필요가 있다. 미세먼지·자연 재난·월경성 감염병 등에 대한 대응은 생태·환경적으로 연결된 한반 도 내에서 일방의 노력만으로 해결 가능한 과제가 아니기 때문이다. 남 북 간 논의가 진전될 경우 DMZ의 산림복원 방안과 생물 다양성 증진 을 위한 남북 공동 실태조사를 실시하고, 남북 공동의 DMZ 유네스코 접경 생물권 보전지역(Transboundary Biosphere Reserve: TBR) 지 정을 추진하는 방안도 검토할 수 있다. 나아가 기후변화로 인해 한반도 의 농업생산성 저하 및 식량 안보 위험이 초래되지 않도록 남북이 서로 협업하는 방안도 마련해야 한다. 마지막으로 국정목표 6번을 실현하기 위해 평화경제특구법 제정을 계기로 접경지역을 중심으로 남북한 지역 별 산업 역량을 제고하기 위한 기술 협력을 추진하는 방안도 검토할 수 있다.

참고문헌 강민조·임용호·정유진, 『남북 인도적 협력을 위한 접경지역 방역협력의 기본구상』, 기본 22-26, 세종: 국토연구원, 2022 강성현·이해정, 「글로벌 환경 변화에 따른 남북경협의 발전적 재개 방안」, 『체어퍼슨 노트』 22-02, 2022.3.3.(비공개보고서) 김병로 외, 『공간평화의 기획과 한반도형 통일프로젝트 개성공단』, 서울대학교 통일 평화연구원 통일학연구 21, 서울: 진인진, 2015 국회예산정책처, 『2019~2050년 NABO 장기 재정전망』, 서울: 국회예산정책처, 2018. 대한민국정부, 『윤석열정부 120대 국정과제』, 2022년 7월 박용수, 「김영삼 정부 북핵 위기 대응의 한계에 대한 재평가: 김영삼 대통령의 주도성

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Democratic People’s Republic of Korea, Voluntary National Review on the Implementation of the 2030 Agenda for the Sustainable Development Prepared by the Government of the Democratic People’s Republic of Korea, 2021.

UNESCO, UNESCO Science Report: The race against time for smarter development, Paris: UNESCO Publishing, 2021.

로동신문 조선중앙통신

과학기술정보통신부 <https://www.msit.go.kr> 국민일보 <http://news.kmib.co.kr> 매일경제 <https://www.mk.co.kr> 연합뉴스 <https://www.yna.co.kr> 외교부 <https://www.mofa.go.kr> 대한민국 정책브리핑 <https://www.korea.kr> 통계청 <https://kostat.go.kr> 통일뉴스 <https://www.tongilnews.com> 통일부 <http://www.unikorea.go.kr> 파이낸셜뉴스 <https://www.fnnews.com> 한겨레 <http//www.hani.co.kr> 한국일보 <https://www.hankookilbo.com> 한국무역협회 <https://www.kita.net> 행정안전부 국가기록원 <https://theme.archives.go.kr> KOTRA <https://dream.kotra.or.kr> UNESCO <https://en.unesco.org> VOA <https://www.voakorea.com> WHO <https://www.who.int>

남북경협 결정요인의 변화에 따른 향후 남북관계 전망

이영훈

동국대 DMZ평화센터장

Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 남북경협의 주요 내용 및 결정요인 Ⅲ. 결정요인의 변화1: 남북갈등 심화 Ⅳ. 결정요인의 변화2: 북미갈등의 진영갈등으로 확대 Ⅴ. 결론 및 시사점

Ⅰ. 문제제기

북한 핵 위협 증대로 국제사회의 대북제재가 본격화됨에 따라, 북 한의 대외 경제협력(이하 경협)이 크게 위축되면서 경제상황이 악화되 고 있다. 이러한 북한의 경제사정 및 미중갈등의 심화, 러시아-우크라 이나 전쟁 등 국제정세의 변화를 고려할 때, 향후 남북경협, 더 나아가 남북관계의 전망은 어떠한가, 북한은 남북관계 개선을 원하는가? 등의 문제가 제기되고 있다. 본 연구는 이 문제를 ‘북한의 시각’에 초점을 두고 다루어 보고자 하 였다. 그리고 남북관계 변화는 남북 경제협력(경협)의 변화를 중심으로 분석했다. 남북 경협의 수준 변화가 남북관계 변화를 정량적으로 보여 주고 있어 분석이 용이하기 때문이다. 한편 남북관계의 미래를 전망하기 위해 이를 결정하는 요인을 분석 하는 작업을 우선했다. 다음으로는 최근 환경 변화가 결정요인에 미치 는 영향을 검토하고, 이를 토대로 남북관계의 미래를 전망했다. 이와 관련하여 제기하는 질문은 다음과 같다. 첫째, 남북경협의 결정 요인은 무엇인가? 이를 위해 과거 남북경협을 고찰하고 여기에 영향을 미친 주 된 요인들을 도출하고자 한다. 둘째, 최근 관련 환경의 변화가 이들 결 정요인에 어떤 영향을 미쳤는가? 그로 인해 결정요인들이 어떻게 변하 고 있는가? 셋째, 이러한 변화를 고려할 때, 남북관계의 미래는 어떻게 전망해볼 수 있는가? 이상의 문제의식 하에 진행된 본 연구는 과거 남북경협과 남북관계 를 돌이켜보고 정리하는 계기가 될 것이다. 남북관계 결정요인 분석 및

전망은 무엇이 경협을 촉진하고 제약해 왔는지, 제약이 해소되려면 어떤

문제들이 해소되어야 하는지, 제약 하에 가능한 협력은 무엇인지 등의 질문에 대한 답을 구하는 데 실마리를 제공할 것이다. 향후 환경변화에 따른 남북경협 혹은 남북관계를 전망하는 데 논거를 제공하고, 바람직한 남북협력 모델의 실현 가능성을 검토하는 데 기여할 것으로 기대한다.

1. 남북경협의 역사

Ⅱ. 남북경협의 주요 내용 및 결정요인

남북경협을 개괄해 보면, 남북경협은 1988년 7.7선언 이후 시작되었 고, 1998년 소떼방북과 2000년 1차 남북정상회담을 계기로 본격 확대 되었으나, 2016년 북한의 4차 핵실험으로 중단되었다(<그림 1> 참조).

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010-****-2014 2016-****-2020 2022

김영삼 정부 김대중 정부 노무현 정부 이명박 정부 박근혜 정부 문재인 정부 (6.9%)**

(19.4%)

(20.5%)

<그림 1> 남북교역 추이

(-5.1%) (-21.5%)

자료 : ‌통일부의 남북교류협력시스템(https://www.tongtong.go.kr/unikorea)을 참조하여 작성

남북경협의 중단 과정을 단계적으로 살펴보면, 남북경협은 ①2008 년 금강산관광객 피살사건으로 관광사업 중단, ②2010년 천암함 사건 에 따른 5.24조치로 개성공단 사업을 제외한 상업적/비상업적 거래 중 단, ③2016년 1월 4차 핵실험으로 개성공단 사업 중단(2.10), 이후 국제 사회의 대북제재로 확대되어 현재는 전면 중단된 상태다(<표 1> 참조).

2. 남북경협의 주요 내용

1) 기존의 남북경협 통일부에 따르면, 남북경협은 크게 상업적 거래와 비상업적 거래로 구분되며, 상업적 거래는 일반교역, 위탁가공교역 및 경제협력사업으 로 구성된다. 비상업적 거래는 인도적 지원과 사회문화협력으로 구성 된다.

구분 일반교역

상업적 거래

<표 1> 남북경협의 주요 내용 내용

비고(협력 중단)

위탁가공, 개성공단 외 물자교역

2010년 5.24조치로 전면 중단 위탁가공교역개성공단 외 임가공 5.24조치로 전면 중단 • ‌관광사업: 2008년 민간인 피격사건으로 중단 • ‌개성공단: 2016년 4차 핵실험으로 중단 • ‌자원-경공업 협력: 정부 차원에서 추진 되다 2008년 중단 • ‌기타 대북투자: 5.24조치로 중단 관광사업, 개성공단, 경제협력사업 자원-경공업 협력, 기타 투자 사업

인도적 지원 인도적 지원물자 원칙적 금지, 방북불허 비상업적 거래 사회문화협력사회문화협력 물자반출원칙적 금지, 방북불허

이들 가운데 가장 오래 지속되고, 큰 비중을 차지했던 것은 개성공

단사업이다. 이는 남북한 경제력 격차(소득과 소비의 격차)를 고려했을 때, 물자를 교역하는 것보다 남한의 자본과 기술, 북한의 노동력을 토대 로 협력하는 경제협력사업이 훨씬 상호 이득이 될 수 있음을 시사한다.

2) 잠재적 수요 2018년 남북한 정상은 판문점선언(4.27)과 평양선언(9.19)을 통해 ‘완전한 한반도 비핵화를 위한 공동노력’을 전제로, 다음 5개 분야의 경 제협력사업을 합의하였다. △동해선 및 경의선 철도와 도로 연결 및 현 대화, △개성공단과 금강산 관광사업 정상화, △서해경제공동특구 및 동해관광공동특구 조성, △자연생태계 보호 및 복원을 위한 환경협력/ 우선적으로 산림협력, △방역 및 보건/의료 협력 등이다. 이들 합의된 내용은 상업적 거래의 경제협력사업에 해당한다. 그 외 잠재적 수요로 북한의 경제개발구 건설이 있다. 북한은 2013년 5월 투자유치를 촉진하기 위한 「경제개발구법」을 제정하면서 개방정

책을 공식화하였다. 2018년 12월 현재까지 북한은 전국에 걸쳐 28개

의 특수경제지대 선정하고, 5개의 경제특구와 22개의 경제개발구를 지정하였다. 따라서 개성공업지구까지 포함하면 북한 내 특수경제지대 는 총 28개가 된다.

물론 북한의 대외개방 프로그램으로 남북경협의 대상에 국한되는 것은 아니다. 북한에서 특수경제지대란 ‘경제활동질서가 국내의 다른 지역들과 달리 설정된 지역’ 을 의미한다.

경제특구는 나선경제무역지대, 원산-금강산국제관광 지대, 황금평·위화도경제지대, 금강산국제관광특구, 신의주국제경제지대, 개성공업지구(중단상태) 등 6개 지역이며, 경제

그러나 대북제재와 2019년 북핵협상 결렬로 남북의 합의와 경제개 발구의 진척은 기대할 수 없었고, 다만 남북경협의 잠재적 수요로만 남 아 있는 실정이다.

3. 남북경협의 결정요인

1) 기존 연구 검토 남북경협은 <그림 1> 해당 정부의 연평균 증가율에서 나타나듯이 시기마다 큰 차이를 보이며 변화해 왔다. 이러한 변화를 결정했던 것은 무엇인가? 이와 관련된 기존 연구들로는 이영훈(2006), 고재길(2009), 김정훈·김지동(2013) 등을 들 수 있다.

이영훈은 남북경협의 결정요인을 참여자와 주변환경 요인으로 구 분하고, 참여자는 목표나 이해관계에 따라 남한정부, 남한기업, 사회 단체 및 북한정부를, 환경요인으로는 북미, 한미, 북중 등 남북한을 둘 러싼 대외관계를 들고 있으며 그중 북미관계를 주된 요인으로 들고 있

다. 고재길은 남북경협에 영향을 미치는 요인들을 정량분석을 통해 추 출했는데, 거래성교역에 영향을 미친 (정량) 변수로, 북중무역, 대북지 원액 및 에너지 지원액, 북미무역, 투자협력사업액 및 남북회담개최수

개발구는 강령국제녹색시범구, 은정첨단기술개발구, 진도수출가공구 등 3개의 중앙급 개 발구와 청진경제개발구, 강남경제개발구 등 19개의 지방급 경제개발구 등 총 22개 지역이 다. 자세한 내용은 차명철 ≪조선민주주의인민공화국 주요 경제지대들≫ 평양, 조선민주주 의 인민공화국 외국문출판사, 2018. 11.

남북경협의 결정요인에 대한 기존 연구는 드물다. 범위를 넓혀 남북협력, 더 나아가 남 북관계의 경우에도 결정요인 분석이 거의 없는 실정이다.

이영훈, “남북경협의 평가: 결정요인과 남북한경제에 미친 영향을 중심으로,” 『북한연 구학회보』 제10권 제2호, 2006

등을 들고 있다. 김정훈·김지동은 6.15 이후의 남북교류협력의 결정

요인으로 북핵문제, 중국의 대한반도 정책, 대북정책에 대한 남남갈등

남북 간 대립적 상호작용 현상을 들고 있다. 본 연구에서는 기존 연구결과들에서 제기된 결정요인들 가운데 보 다 핵심적인 요인을 추출함으로써, 결정요인을 최소화하려 했다. 그 결 과 남북경협의 결정요인으로 ①남북한의 협력수요와 ②핵을 둘러싼 북 미관계를 들고자 한다.

2) 남북협력에 대한 남북한의 수요 우선, 협력 여부는 당사자 간의 필요에 의해 결정된다. 남북경협 역 시 남과 북의 협력 수요에 의해 결정되었다. 기본적으로 남한은 북한의 변화를, 북한은 자체 생존을 추구했다. 이들 수요는 ①남한 정부의 성 격(진보 or 보수)에 의해, ②북한의 국가전략(경제 or 핵)에 의해 다르게 나타났다. 남한의 경우를 보면, 남한 정부의 성격에 따라 협력에 대한 수요가

북중무역과 남북한 거래성교역과의 정(+)의 관계, 대북지원액 및 에너지 지원액과 거 래성교역과의 정(+)의 관계, 북미무역액과 거래성교역액과의 부(-)의 관계, 투자협력사업액 및 남북회담개최수와 거래성교역액은 부(-)의 관계 등을 도출했다. 고재길, “남북한 경제협 력의 결정요인 분석,” 한양대학교 박사학위 논문, 2009.

저자들은 이러한 남북교류협력의 결정요인 분석을 통해 박근혜 정부의 추진전략을 제 시하고자 했는데, 박근혜 정부의 대북정책인 ‘한반도 신뢰프로세스’를 성공적으로 추진하 기 위해서는 남북교류협력을 활성화시켜 나가는 것이 최선의 방법이 될 것이라는 것이다. 김정훈·김지동, “6.15공동선언 이후 남북교류협력의 결정요인 분석: 김대중·노무현·이명 박 정부의 비교적 접근,” 『한국동북아논총』, 2013. vol. 18, no.3.

이영훈(2006)의 연구결과에서 남한의 다양한 참여자들을 남한으로 통칭하였고, 주변 환경의 핵심인 북미관계를 그대로 수용한 것이다. 그 외 북중관계를 결정요인으로 들 수 있 으나, 핵문제를 둘러싼 미중관계에 비해 부차적이라 결정요인에서 제외했다.

다르게 나타났다. ‘진보’ 정부였던 김대중 정부 시기(1998~2003) 남북 경협의 연평균증가율은 19.4%, 노무현 정부 시기(2003~2008) 남북경 협의 연평균 증가율은 20.5%로 나타났다. 반면 ‘보수’ 정부였던 이명박 정부 기간(2008~2013)에는 남북경협의 연평균 증가율은 -5.1%, 박근 혜 정부기간(2013~2017)에는 -21.5%를 기록했다.(<그림 1> 참조) 이는 경협에 대한 입장 차이에서 비롯된다. 단순화해서 비교해 보 면, 북한에 대한 인식에서 진보는 북한을 협력의 파트너로, 보수는 적 으로 규정하는 경향이 강하다. 이에 따라 양자 모두 평화적 접근을 추 구하지만, 진보는 남북경협이 북한의 변화(개혁)를 촉진하고 평화구축 과 공동번영을 이룰 것으로 기대하는 반면, 보수는 경협을 통한 북한의 변화 가능성을 낮게 보았고 상대적으로 압박을 통한 변화를 추구했다. 그 결과 진보는 경협에 대해 적극적이었던 반면 보수는 소극적인 태도 를 보인 것으로 해석해볼 수 있다.

한편 북한의 경우를 보면, 국가전략인 경제-국방 건설 병진노선 에 서 어느 쪽이 우세한가에 따라 경협에 대한 수요가 다르게 나타난 것으 로 보인다. 북한은 사회주의 국가들의 붕괴 이후 고립되면서, 경제와 국방 모두 심각한 위기에 직면하게 되었다. 이에 대응하여 경제와 군사 건설의 병진을 전제하지만, 상대적으로 경제위기가 심각하고, 대외환 경이 우호적일 때는 경제건설과 경협에 대한 수요가 높았던 반면, 안보 위기에 직면하고 대외환경이 적대적일 때는 군사/핵개발에 대한 수요

북한은 세 차례에 걸쳐 병진노선을 추진했다. 1960년대 경제·국방건설 병진노선, 2000년대 선군경제건설노선, 그리고 마지막으로 2013년 제시된 경제·핵무력건설 병진노 선이 바로 그 예이다.

가 높았다고 할 수 있다.

예를 들어 고난의 행군기 직후에는 경제건설에 집중했던 시기였다.

때마침 1차 북핵위기도 제네바 합의로 해소된 상태여서 상대적으로 어느 때보다 경제건설에 집중할 수 있었다. 그러나 제네바합의 이행의 미흡과 불신, 안보환경의 악화 등으로 인해 핵개발의 수요는 커지게 된 다. 더욱이 2002년 1월 미국이 북한을 이라크, 이란과 함께 ‘악의 축’으

로 지정함에 따라 위기를 맞게 되었다(‘2차 북핵 위기’ ). 이어 일련

의 위기에 대응하여 북한의 핵개발 수요는 점증하게 되었다. 이처럼 북한에게 핵은 위기에 대한 대응수단으로 가성비 높은 생존수단이기도 했다. 그러나 북한의 핵개발은 경협에 대한 여론 악화(북한 퍼주기)와

대북제재 강화로 경협의 수요는 제약받을 수밖에 없었다.

1990년대 초 사회주의권의 붕괴로 고립이 심화된 상황에서 중단되었던 한미연합군사 훈련이 재개된 것에 반발하여 1993년 3월 12일, 북한이 NPT 탈퇴 선언을 하면서 일어난 사건이다. 이는 1994년 8월 미국과 북한이 고위급회담을 재개하고, 같은 해 10월 21일 제 네바에서 기본합의서(Agreed Framework)를 채택함으로써 비로소 해소되었다.

미국은 9.11테러에 대응하여 테러지원국으로 지명된 ‘악의 축’ 국가들에 대해서는 군 사적인 보복조치를 단행했다. 예를 들어 2001.11월 對이라크 무기사찰 재개 요구에 이어 2002.11월 이라크의 무장해제 요구, 2003.3월 미, 이라크 침공으로 이어졌다.

2차 북핵위기는 2002년 10월 3일 제임스 켈리를 대표로 한 미국 협상단이 평양을 방 문했을 때 북한이 비밀리에 고농축 우라늄으로 핵탄두를 개발하고 있다는 사실을 시인하면 서 발생한 사건이다. 2차 북핵위기 직후, 중국은 문제의 해결을 위해 6자 회담을 관련국들 에게 제안했으며, 2003년 8월 27일 베이징에서 제1회 6자 회담이 개최되었다. 6자 회담을 통해 관련국들이 2005년 9·19 공동성명을 발표하면서, 2차 북핵위기는 해결되었다.

이후 2005년 9.19 공동성명을 발표하면서 2차 북핵위기는 해소되었다. 그러나 곧바 로 북한은 자신들의 요구사항이 전혀 이행되지 않는다며, 2006년 10월 9일 1차 핵실험을 단행하였다. 이후 2008.9월 김정일 건강악화와 권력승계의 위기, 남한 보수정권 등장에 따 른 남북관계 악화 등에 대응하여 2009년 2차 핵실험 등으로 대응하였고, 김정은의 집권 이 후에는 2013년 경제-핵무력건설 병진노선을 제기하면서 핵보유국과 실전배치 등을 목표 로 핵개발에 박차를 가해왔다.

3) 북미관계 과거에도 북미관계의 영향이 있었지만, 북한의 핵 위협이 증대되면 서 북미관계가 남북경협(관계)에 미치는 영향이 확대되었다. 핵은 남북 관계를 넘어서는 국제적 문제이기 때문이다. 특히 2016년 이후 제재가 본격화되면서 북미관계(북핵과 대북제재)가 남북경협을 결정적으로 제

약하게 되었다. 과거 남북관계와 북미관계를 돌이켜 보면, 문재인 정부 이전까지 남북관계는 남한 정부의 성격에 따라 개선과 정체를 보여 왔지만, 북미 관계는 미국이 2002년 북한을 ‘악의 축’으로 규정하고 강경 일변도의 대북정책을 추진하면서 지속적으로 악화되었다. 더욱이 북한의 핵개발 추진으로 북미관계가 개선될 여지는 줄었고 남북관계 개선의 여지도 점차 줄어만 갔다. 이에 따라 북미관계가 남북경협에 미치는 영향이 점 차 확대되었다. 이처럼 2016년 북한의 4차 핵실험 이후 한국의 남북경협 중단과 국 제사회의 대북제재가 본격화되기 전까지는 남북관계와 북미관계가 다 소 독립적으로 전개될 수 있었다. 그러나 2016년 이후 국제사회의 대 북제재가 본격화되면서, 남북관계는 북미관계에 종속되고 동조화되어 전개되었다. 예를 들어 경협의 주체인 기업이나 은행이 세컨더리 보이

콧(secondary boycott) 을 감수하며 남북경협을 시도할 수는 없기 때

미국의 대북정책을 보면, • 1993~2001 클린턴: 전쟁 및 국교정상화 모색, • 2001~2009 부시: ‘악의 축’으로 압박, 6자회담 모색, • 2009~2017 오바마: ‘전략적 인내’(중국의 협력 기대 그러나 북, 핵 개발고도화), • 2017~2021 트럼프: 강경 압박 및 협상 모색, 특히 2016년 4차 핵실험 이후 대북제재 본격화되면서 남북경협의 재개를 전면 제약하게 되었다.

세컨더리 보이콧(secondary boycott)이란 제재 대상 국가와 거래하는 제3국의 기업

문이다. 이런 동조화의 제약으로 인해 문재인 정부에서는 남북관계가

북미관계 개선을 견인하겠다는 한반도평화프로세스를 가동하게 되었 다. 과거 김대중 정부 혹은 노무현 정부 시기처럼 미국의 대북정책과

남북관계 악화와 북미관계 진전

엇박자를 보일 수는 없게 된 것이다.

<표 2> 남북관계와 북미관계의 변화

남북관계 진전과 남북 및 북미 관계 남북 및 북미 관계 북미관계 악화

동시 정체

동시 진전과 정체 YS정부, 초기의 ‘민족 DJ-MH정부, 남북정상 MB-GH정부, 先비핵 JI정부, 한반도평화프로 우선’ 외교 노선은 북핵 회담 개최와 전면적 교 화-後남북관계 진전 입 세스 가동, 남북관계가 위기 발발을 계기로 대 류협력 시대 개막 장을 견지 북미관계 개선 견인 북 강경노선으로 급선회 • ‌북핵위기에도 불구하 • ‌2016년 개성공단 폐쇄 • ‌‘베를린 구상’ ­ • ‌북한은 통미봉남 (通 고 개성공단 가동 등 이후 남북 교류협력은 2017.12.19일 “한미 美封南) 방식으로 대 남북경협 안정화를 통 일회성 이벤트를 제외 연합훈련의 연기 가능 응 동계올림픽 북한 선수

남북관계

해 남북관계 개선 추구 하고 전반적 경색 국면 성 검토” - 2018평창 에 돌입 단 참가 - 2018년 세 차례의 남북정상회담 • ‌그러나 국방정책(한미 군사훈련, 군사비) 북 의 반감을 초래 클린턴 행정부는 ‘개입 6자회담의 성과(9.19 공 북한의 4차 핵실험 이후 2018-19년 두 차례의 과 확대’라는 관여정책 동성명 및 2.13 합의)에 미국 주도의 대북제재 북미정상회담 등 관계 기조 하에 ‘일괄타결 도 불구하고 미국은 북 본격화 개선, 방식’으로 핵문제 해결 한을 ‘악의 축’, ‘폭정의 • ‌‘전략적 인내’로 일관 그러나 하노이회담 결렬 을 위한 대북 직접 협상 전초기지’ 등으로 규정 하는 동안 북미관계는 로 북미관계 악화 시도 • ‌북한은핵 능력 고도화

북미관계

하면서 강경 일변도로 정체 • ‌북한의 NPT 탈퇴와 선회 노동1호 미사일 발사 • ‌북미관계는 평행선 에 집중, 2017년 핵무 이후 북미대화 성사 유지

력 완성 선언

남북관계와 북미관계의 비동조화

남북관계와 북미관계의 동조화

은행, 정부, 개인 등에 대해서도 제재를 가하는 방안으로 ‘2차 제제’라고도 한다. 이는 미국의 독자적인 제재 방안으로서, 국제거래의 필수인 달러 결제망을 장악하고 있어 위력을 갖게 된 다. 세컨더리 보이콧 대상 기업은 미국 내 자산이 동결되고 미 금융기관들과의 거래가 막히 게 됨으로써 제3국 기업들과의 거래가 사실상 차단되어 생존의 위협을 받게 된다. 2017년 9월 트럼프 대통령은 북한에 세컨더리 보이콧을 가한다는 행정명령에 서명한 바 있다.

이상 남북경협의 결정요인을 고려할 때, 향후 남북경협은 핵문제를 해결하지 않고는 재개될 수 없음을 시사한다. 그렇다면 2019년 북미 핵협상 결렬 이후 이들 결정요인들이 어떻게 변하고 있는지 핵문제(대

Ⅲ. 결정요인의 변화1: 남북갈등 심화

1. 핵협상 결렬과 국가전략의 변화

북제재의 경제적 영향 포함)를 중심으로 살펴보기로 하자.

1) ‌협상결렬과 국가전략의 변화: 장기전에 대비한 자력갱생과 핵무 력 강화 2019년 하노이 협상 결렬의 충격은 매우 컸다. 이는 지도부만의 충

격이 아니라 북한 사회 전반의 충격이었던 것으로 알려지고 있다. 이 는 당시 김정은 위원장을 포함해 주민들이 핵협상이 결렬될 것이라 예 상하지 못했었고 그에 따른 실망과 함께 對미, 對남 불신이 커졌음을 시 사한다. 더욱이 6월 30일 판문점 회담에서 트럼프의 한미연합훈련 중 단 약속의 파기(8월 11일)와 국방부의 290.5조원에 달하는 2020~24 국방중기계획 발표(8월 14일)는 결정타였다. 북한은 이를 계기로 대미, 대남 관계 개선의 기대를 접은 것으로 판단된다. 이는 문재인 대통령

과거 북한 주재 영국대사를 역임하다 지난 2월에 부임한 콜린 크룩스 주한 영국대사의 증언에 따르면, 핵협상 결렬로 북한 주민들, 김정은을 포함한 북한지도부, 대사관 직원들 모 두 “얼굴이 하얘지는” 큰 충격을 볼 수 있었다고 한다. “북, 하노이 결렬에 큰 충격 … 얼굴이 하얘져,” (콜린 크룩스 주한 영국대사의 증언, <MBC 뉴스데스크>, 2022.7.17.)

8·15 경축사 중 한반도 평화경제론에 대해, 북한 당국이 “삶은 소대가 리도 앙천대소할 노릇”이라며 비난을 퍼부은 데서 잘 드러난다.

그 결과 2019년 12월 노동당 7기 5차 전원회의에서 북한은 미국과 의 대치를 ‘장기전’으로 규정하고, 자력갱생을 기반으로 핵무력을 강화

하는 ‘정면돌파전’을 천명했다. 이어 2021년 1월 8차 당대회를 통해 2019년 12월 발표한 정면돌파노선을 재확인하고 강화했다. 이를 위해

‘이민위천, 일심단결, 자력갱생’ 을 기반으로 ‘핵전쟁억제력 강화’와 ‘최강의 군사력’을 키우는데 모든 노력을 다해야 한다는 점을 강조했다. 핵무력 강화는 2022년 들어 구체적이고 공세적으로 전환되었다. 2022년 9월 핵법령을 개정하면서, 핵보유의 당위성을 강조하는 한편 핵무기 선제 사용 가능성을 열어두고, 그 대상에 남한을 포함한 불특정 다수국가로 확대했다. 이어 8기 6차 전원회의 확대회의(2022.12)에서 는 국방력 강화와 대미·대남 대적행동의 메시지를 구체적으로 적극화 하고 있다. 한국을 ‘명백한 적’으로 규정하고 ‘2023년도 핵무력 및 국방

“우리는 오늘의 투쟁에서 객관적 요인의 지배를 받으며 그에 순응하는 길을 찾을 것이 아니라 정면돌파전으로 뚫고나가 객관적 요인이 우리에게 지배되게 하여야” 한다.

“새로운 국가경제발전 ５개년계획의 중심과업은 금속공업과 화학공업을 경제발전의 관건적 고리로 틀어쥐고 기간공업 부문들 사이의 유기적 련계를 강화하여 실제적인 경제활 성화를 추동하며 농업부문의 물질기술적 토대를 향상시키고 경공업부문에서 원료의 국산 화비중을 높여 인민생활을 한계단 올려세우는 것입니다. 금속공업과 화학공업부문부터 정 상궤도, 활성화단계에 확고히 올려세우기 위한 사업에 력량을 집중하며 그에 토대하여 다 른 부문들도 다같이 추켜세우는 방향으로 나가야 합니다. 여기에서도 기본은 농업생산에 계속 힘을 넣어 인민들의 식량문제를 기본적으로 푸는 것입니다. 새로운 ５개년계획기간 농업부문에서 더욱 분발하여 들고일어나고 국가적인 투자를 늘여 알곡생산목표를 무조건 수행하여야 합니다. 특히 앞으로 2~3년어간에 해마다 국가의무수매계획을 2019년도수준 으로 정하고 반드시 달성하며 전망적으로 수매량을 늘여 인민들에게 식량공급을 정상적으 로 할수 있게 하여야 합니다. 경공업부문에서 새로운 ５개년계획기간에 원료, 자재의 국산 화, 재자원화를 중심고리로 틀어쥐고 소비품생산을 늘여 인민생활향상을 위한 투쟁에서 새 로운 전진을 가져와야 합니다.” 8차 당대회 전문

발전의 변혁적 전략’의 기본 중심 방향으로 ‘전술핵 다량생산과 핵탄두 보유량 기하급수적 증대’를 제시했다. 더욱이 핵무력강화의 중요성을 강조하면서 핵무력은 전쟁억제와 평화안정수호를 제1의 임무로 간주 하지만 억제실패시 제2의 사명도 결행하게 될것이라고 하였으며 제2의 사명은 분명 방어가 아닌 ‘다른 것’이라고 밝혔다. 실제 북한은 2022년 한해 동안 40차례, 80여발의 탄도미사일을 발사했다. 여기에는 ICBM, SLBM 등이 포함되며, 실험이 끝난 미사일들을 실전 배치하고 있다.

기대 신년사 (1.1)

<표 3> 북한의 관점에서 본 2019년

충격

결심

하노이회담 결렬 (2.27~28)

판문점 회담 (6.30)

파국 전원회의 (12.28~31) “온겨레가 북남관계 개선 (대미)“미국의 강도 같은 트럼프, 한미연합훈련 중 2019년 12월 7기 5차 전 의 덕을 볼 수 있게 하자” 입장이 결국 상황을 위험 단 약속 (6.30일) 에 빠뜨렸다. 우리는 어떤 원회의에서 ‘정면돌파전’ 선언 “아무 전제조건이나 대가 형태로든 미국과 타협할 한미, 훈련 중단 약속 (대북 제재 장기화를 전제 없이 개성공업지구와 금 생각이 없다” 강산 관광을 재개할 용의 가 있다” 2021년 1월 8차 당대회 에서 ‘남한의 기존 합의

자료: 해당 시기의 로동신문 참조

의 파기(8.11일)와 국방 로 강도 높은 경제-핵 병 부, 290.5조원에 달하는 진노선 추진 시사) (대남)“미국의 동맹인 남 2020~24 국방중기계획 한은 중재자가 아닌 플레 발표(8.14일) 이어” 문재인 대통령 8·15 경축 (판문점선언, 9월 평양선 사 한반도 평화경제론에 언, 9.19군사합의서) 준 대해, “삶은 소대가리도 수를 전제로 남북관계 개 앙천대소할 노릇“ 선 가능’함을 선언

이는 2022년 들어 남북이 서로 강대 강으로 맞불을 놓으면서 갈등이

급격히 격화된 데 따른 것이다. 2022년 들어 한미연합훈련의 강화 와

윤 대통령은 한미 정상회담(2022.5)에서 한미동맹의 강화를 확인하고, ‘실질적 확장억 제’를 위해 미국의 전략자산의 적시 전개와 한미연합훈련의 확대를 합의했다.

북의 탄도미사일 발사 실험, 남북한 정상의 설전이 잇따르면서 군사적

긴장이 고조되었다. 예를 들어, 윤 대통령의 “주적”이란 표현에 대해 김 정은 위원장이 “명백한 적”으로, 윤 대통령의 “전쟁 준비”란 표현에 대 해 김 위원장이 “전술핵 다량생산”으로 맞불을 놓음으로써, ‘강 대 강’

20, 21

의 ‘정면승부’로 치닫고 있는 것이다.

2. 경제 상황의 악화: ‘3중고’

1) 3중고와 북한의 평가 2017년 이후 국제사회의 대북제재가 본격화되었다. 2019년 가뭄 에 이어 태풍 피해로 공식 사망자 5명, 피해 인구 2만 7천 801명이 발 생하는 등 자연재해가 발생했다. 심지어 북한은 2019년 아시아에서 인

구당 자연피해가 가장 큰 나라로 지목되었다. 여기에 2020년 1월 코

우리 국가를 《주적》으로 규제하고 《전쟁준비》에 대해서까지 공공연히 줴치는 남조선 괴뢰들이 의심할바없는 우리의 명백한 적으로 다가선 현 상황은 전술핵무기 다량생산의 중 요성과 필요성을 부각시켜주고 나라의 핵탄보유량을 기하급수적으로 늘일것을 요구하고있 다고 하면서 이를 기본중심방향으로 하는 2023년도 핵무력 및 국방발전의 변혁적전략을 천명하였다. 조선로동당 중앙위원회 제8기 제6차 전원회의 확대회의에 관한 보도, <조선 신보>, 2023.1.1.

윤석열 정부는 지난해 5월 출범 이후 북한 정권과 북한군을 ‘주적’으로 명시할 뜻을 여 러 차례 밝힌 바 있다. 그러자 김정은 국무위원장은 ‘조선로동당 중앙위원회 제8기 제6차 전원회의 확대회의’ 보고를 통해 남한을 “우리의 명백한 주적”으로 규정했다. 또 윤석열 대 통령은 지난해 12월 29일에 북한의 무인기 도발을 강력히 규탄하면서 “우리가 평화를 얻기 위해서는 압도적으로 우월한 전쟁 준비를 해야 한다”고 말했다. 그러자 김 위원장도 “전술 핵무기 다량생산의 중요성과 필요성을 부각시켜주고 나라의 핵탄보유량을 기하급수적으로 늘일 것을 요구하고 있다”며 핵무력 강화 방침을 거듭 밝혔다. 정욱식, “주적”에는 “명백한 적”으로, “전쟁 준비”에는 “전술핵 다량생산”으로-‘강 대 강’으로 치닫는 남북관계, 무엇이 중요한가, <프레시안>, 2023.1.2

아시아재난감축센터, 『자연재해 데이터 2019』, 2021.1.25, “북한, 2019년 인구당 자 연재해 피해 아시아 최대,” <VOA>, 2021.1.25.에서 재인용.

로나19 확산을 막기 위해 국경을 봉쇄했고, 그에 따라 대외무역도 거의 중단되었다. 뿐만 아니라 주민들의 지역 간 이동을 통제했다.

김정은 위원장은, 제8차 당대회(2021.1.5~12)에서 “제재봉쇄책동, 혹심한 자연재해, 보건위기의 장기화로 경제사업에 심각한 장애가 되 었다”며, “국가경제발전 5개년 전략수행이 모든 부문에서 엄청나게 미 달하였다”고 평가하고 있다. 더 나아가 김정은 위원장이 코로나 문제가 심각해진 2021.4.8.에 노동당 최말단 책임자들을 대상으로 한 세포비

2) 대북제재의 영향

서 대회에서 ‘고난의 행군’을 결심했다고 발표했다.

대북 제재의 효과는 2018년부터 나타나기 시작하였다. 주요 수출 품목의 수출을 금지하고 있기 때문에 수출은 거의 중단되었고, 수입도 감소했지만, 주요 원자재의 수입은 금지되고 그나마 농산물과 섬유의 수입만 허용되고 있다. 이런 측면에서 경제제재는 가치사슬(Value Chain)의 측면에서 볼 때, 상대적으로 물자 조달과 기술 개발에 가장 큰 타격을 준 것으로 판

단된다. 우선, 2018년 이후 수입은 주로 제재에서 벗어난 농산물과

북한 당국은 코로나 확산 방지를 위해 2020년 5월초부터 일부 지역들에 제한적으로 실시하던 주민이동 통제조치가 중앙의 지시에 따라 모든 지역을 대상으로 완전 통제에 들 어갔다. 주민의 일상적인 생계활동은 물론 공장, 기업소 직원들의 업무출장까지 통제하고 있어 주민불만이 크다, “북, 지역간 주민 이동통제 대폭 강화,” <RFA>, 2020.5.26

2018년 북한의 대중 수출은 2.9억 달러로 전년 대비 87.3% 감소, 대중 수입은 22.2억 달러로 전년 대비 33.4% 감소했다. 2020년 이후에는 코로나의 감염을 막기 위한 국경봉쇄 로 수입마저 크게 감소하였다.

이영훈, 최장호, “러시아-우크라이나 전쟁이 향후 북한 경제 내구력에 미칠 영향과 한 반도 정세에 주는 시사점,” 『북한학연구』, 18권 2호.

섬유의류가 주를 이루고 있는 반면, 주요 원자재의 조달 차단으로 생산

주 요 수 섬유·의류 출 수산물 품 목 식료품·농산품

무연탄

농식품 주요수입품 운송수단 목 원유·정유제품 섬유 산업용기계·전자기 기

외 해외노동자 파견 화 벌 대북 합작·합영 이 수 영해 조업권 거래 단 대북 관광

과 물류에 큰 타격을 주었다.

<표 4> 북한의 주요 수출입 품목에 따른 유엔 안보리 대북제재 결의안 재구성 UNSCR UNSCR UNSCR UNSCR UNSCR 2270 2321 2371 2375 2397 2016. 11 2017. 8 2017. 9 2017. 12 조건부 수 수출 출금지 상한설정

수입 제재대상이 아님 수입 제재대상이 아님(의류 수출 금지로 위탁가공용 섬유 수입 급감)

수입 상한설정 신규 고용 금지

제재대상이 아님

2019년 2월 현재

수출 전면 금지 수출 전면 금지 수출 전면 금지 일부 품목 수출 금지

수입 전면 금지 수입 전면 금지 수입 상한 강화 24개월 내 모두 송환 (2019년 12월까지 전 면 철수)

전면 금지(120일 이내 폐쇄) 전면 금지

자료: ‌최장호·최유정, “2018년 북·중 무역 평가와 2019년 전망,” 『오늘의 세계경제』, 대외 경제정책연구원, 2018.

경제제재 관련 보도와 분석은 거의 대부분 “핵개발의 자금줄 차단”에 집중되어 있다. 경제제재는 북한의 핵개발 억제를 목표로 하는 것은 당연하다. 하지만, 자금줄이 되는 수출 제한, 해외파견 노동자 송환뿐 아니라 주요 원자재 대부분의 수입을 제한하고 있어, 제재의 목적은 핵개발의 자금줄 차단을 넘어 경제상황 악화와 그에 따른 핵 개발 억제(그리고 더 나 아가 비핵화 협상 유도)에 초점을 두었을 가능성이 크다.

물자조달의 중요성은 원가구성을 보면 쉽게 이해할 수 있다. 일반 적으로 생산에 필요한 재료비가 원가구성(재료비, 노무비, 경비)에서 60~70%를 차지하고 있다. 따라서 기업 경쟁력의 상당부분이 물자조달 에 달려 있다고 정의되고 있고, 북한도 예외가 아니다. 결과적으로 기 계설비, 전자제품 등의 자본재 수입 차단, 원부자재(석유 관련 제품, 고 무 등 주요 자원) 수입 감소로 기업소의 생산이 둔화되었다. 한편 운송 수단(자동차) 수입 불가로 물류가 악화되고 소비재 공급 감소로 장마당

(시장)의 활동도 둔화되었다. 수출품 생산에도 타격을 주어, 주된 수 출품인 광물도 외부의 지원 없이 생산되기 어려운 상황이다. 한편 기술습득은 기술혁신과 기술이전을 통해 이루어진다. 그런데 개도국의 경우, 자금과 인력의 제약으로 자체 기술혁신은 극명한 한계 를 보이게 되며, 주로 기술이전에 의존하게 된다. 기술이전은 무역, FDI 및 인적교류/네트워크 등에 의해 가능한데, 북한의 경우 제재로 인해 무역, FDI, 인적교류 등 정상적인 기술이전의 통로 차단되었다. 결국 자 체 개발에 나설 수밖에 없으나, 극심한 자원제약으로 자체 개발을 위한 정책수단은 매우 제한적이다.

한편 제제로 인해 자금 조달에도 악영향을 미쳤다. 그러나 제재로 인해 주요 원자재의 조달이 차단된 상황에서 자금(외화) 조달의 제약은 상대적으로 부차적이라 할 수 있겠다. 봉 쇄에 가까운 제재 상황에서 외화가 필요한 경우는 밀수 등 불법거래에 국한되기 때문이다.

이러한 문제점은 북한의 언론 매체에서 흔하게 확인되는 바이다. 예를 들어, 과학기술 성과 미흡에 대해 로동신문은 다음과 같이 보도하고 있다. 일부 중요과학연구대상과제들 은 일정계획에 미달하고 있다. 그 원인의 하나는 해당 기관과 단위 일군들이 필요한 자재와 자금이 보장되기만을 기다리면서 그 수행을 피동적으로 대하고 있기 때문이다. “무엇을 장 려하고 어떤 점을 극복할 것인가-7월중 중요 과학연구 대상과제 수행정형을 놓고,” <로동 신문>, 2023.8.11.

3) 자연재해의 영향

빈번해진 자연재해와 취약한 대응능력으로 인해 식량생산에 악영 향을 미치고 있다. 우선 북한의 자연재해는 갈수록 발생 빈도가 늘고

있다. 북한은 2019년 ‘국가재해위험감소전략’을 수립하고 관련 법제 를 정비하는 등의 노력을 기울이고 있지만, 여전히 기후변화에 대한 취 약성은 매우 높은 것으로 평가받고 있다. 북한의 재해 및 인도적 위험 을 평가하는 INFORM지수는 전세계 191개국 가운데 44번째로 높다 (한국은 153위로 낮음). 자연재해로 인한 피해는 주로 식량생산의 감소 로 나타나는 것으로 평가되고 있다. 2022년 INFORM에 따르면 북한이 자연재해로 인한 피해는 전 세계 1위, 식량안보는 2위를 기록하고 있

다. 심지어 2023년 3월 미국 발 언론들은 “고난의 행군기 이후 최악

의 식량난”으로 보도하고 있다. 그러나 언론의 보도처럼 심각한 식량부족을 야기하고 있는 것 같 지는 않다. 농촌진흥청과 FAO의 북한 식량생산량 추정 통계로 볼 때, 2017년 이후 다소 감소 내지는 정체되었지만, 2000년대 이후의 식량

생산은 증가추세를 보여 왔다. 대량아사를 야기했던 1990년대 고 난의 행군기의 식량생산량은 연평균 350만 톤, 2000년대에는 연평균 420만 톤인 반면, 2021, 22년의 경우 450만 톤이다(농촌진흥청 통계 기준).

김다울, ‘북한의 자연재해 발생 및 대응현황과 시사점’, KDI북한경제리뷰, 2022.12

앞의 글.

WSJ, 2023.3.2., CNN, 2023.3.3., 연합뉴스, 2023.3.4. 김일한, “북한은 식량난을 겪고 있을까?”, <시사IN>, 2023.8.12

이 쪽은 글자로 옮기지 못했습니다. 이북에서 보기

식량난”에 따른 것이 아니라, 북한이 8차 당대회에서 발표한 ‘국가경제

발전 5개년계획’(2021~25년)의 달성, 특히 ‘하루빨리 인민생활을 안정

향상’을 목표로 하는 데 따른 것이라 볼 수 있다. 그리고 산림복구 노력으로 2015년 이후 산림면적은 조금씩 증가 추세를 보이고 있다. ‘산림복구 10개년전투’로, 2015년 이후 북한 산림 면적은 서울면적의 3.8배 증가한 것으로 평가되고 있다(558만ha에서 580만ha로 확대).

4) 코로나19의 영향

코로나에 대한 빠르고 강력한 대처에도 불구, 국경 봉쇄와 주민들 의 이동 제한 등으로 생산과 물류에 타격을 입혔다. 북한의 대중무역 추이(<그림 3>)과 재정증가율 추이(<그림 6>)를 보면, 국경 봉쇄와 주민 이동제한 조치를 취한 2020년 이후 이들이 급격히 감소하고 있음을 알 수 있다. 이를 통해, 코로나19의 영향을 어느 정도 짐작해볼 수 있다. 그러나 국경봉쇄와 강력한 조직과 교육 기반의 비상방역체제 가동 등에 힘입어 북한의 코로나 상황은 2022년 8월 이후 점차 정상을 회

김정은 위원장은 8차 당대회에서 이민위천, 일심단결, 자력갱생을 기본사상, 기본정신 으로 제기하고, 이 중 ‘이민위천’이 핵심으로서 이를 실천하기 위해서는 주민생활의 획기적 개선이 필요하다는 점을 강조하였다. 대표적인 과제가 농업생산이다. “여기에서도 기본은 농업생산에 계속 힘을 넣어 인민들의 식량문제를 기본적으로 푸는것입니다. 새로운 ５개년 계획기간 농업부문에서 더욱 분발하여 들고 일어나고 국가적인 투자를 늘여 알곡생산목 표를 무조건 수행하여야 합니다. 특히 앞으로 2~3년 어간에 해마다 국가의무수매계획을 2019년도 수준으로 정하고 반드시 달성하며 전망적으로 수매량을 늘여 인민들에게 식량공 급을 정상적으로 할수 있게 하여야 합니다.” 김정은 총비서, 조선로동당 제8차 당대회 결론 문(<로동신문>, 2021.1.12.)

“북 산림, 7년간 서울 면적 3.8배 증가,” RFA, 2023.6.1

복해간 것으로 보인다. 우선, 2020.1월 말 세계에서 가장 빠르게 국경 을 봉쇄했고, 비상방역체계를 가동하였다. 의약품, 설비부족을 강력

한 조직/선전(교육)활동으로 보완한 것이다. 북한은 지난 2020년 신 종 코로나 사태가 발생한 이래(초기 델타변이 확산기) 확진자가 단 1명

도 발생하지 않았다고 보고하며 ‘청정국’을 자처했다. 그러나 북한은 2022.4월 초 ‘신형코로나비루스’(오미크론변이)가 발생했다고 보도했 다. 그에 따라 2022.5.12일 최대비상방역체계를 가동했다. 8월 10일 종식을 선포할 때까지 누적 확진자 수는 477만 명으로 북한 인구의 약 1/5 정도였던 것으로 드러나고 있다.

물론 8월 23일 양강도에서 유열자가 4명 발생했음을 보도(로동신 문, 2022.8.25.)한 것을 보면 완전 종식된 것은 아니라 할 수 있다. 하지 만 마스크 착용 해제, 무역 제재 효과(2022년 이후 수입 증대(<그림 3>) 및 수입 수요 증대에 따른 환율 상승(<그림 4>)) 등을 고려할 때, 크게 완화되었음을 확인할 수 있다.

예를 들어, 마스크 착용, 출퇴근시 체온측정, 2m 거리두기, 수시 소득 등 방역을 강화하 는 한편2020년 초 개학 일정이 연기되고, 로동신문 등을 통해 수시로 격리 및 격리해제자 수 를 보도해 왔다. 북한에서 구체적인 수치를 매일 발표한 것은 지극히 이례적인 상황이었다.

북한 주재 영국대사를 역임(2019.1~2022.1)했던 콜린 크룩스 주한 영국대사, “그 사실 은 믿을 수 있다. 그러나 오미크론 확산 이후 우려가 크다”(<MBC 뉴스데스크>, 2022.7.17.) 고 언급한 바 있다.

구체적으로 그 결과 5월 16일 신규 유열자 392,920명을 정점으로 점차 줄기 시작하여 8.10일에 91일만에 종식을 선포했다. 그때까지 누적 확진자(유열자) 477만명, 사망자 74명 을 기록한 것으로 보도되었다.

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해 확인해 볼 수 있다. 우선, 북한의 경제성장률은 대북제재가 본격화되 는 2017년부터 정체/하락세를 면치 못하고 있다. 둘째, 북한의 재정증 가율은 2021년 이후 4~6% 대에서 1% 대로 하락하였다. 셋째, 식량가 격은 2021년 6월부터 큰 폭으로 상승했고, 유가는 대북제재 직후 폭등 했으나 이후 하락했고, 2022년 이후 상승한 것으로 나타나고 있다.

(전년대비 증감률, %)

-10 -15 ’90

’95

자료 : 한국은행

자료 : 로동신문

’00

’95

’10

’15

한국 GDP 성장률

북한 GDP 성장률

<그림 5> 북한의 경제성장률 추이(%)

3.1 3.2 0.9 0.8 2012 2013 2014 2015 2016-****-2018 2019-****-2021 2022 2023

수입

지출

<그림 6> 북한의 재정증가율 추이(%)

’20 ’22

7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000

30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000

백미

옥수수

<그림 7> 북한의 식량가격 추이(원/kg)

휘발유

디젤유

<그림 8> 북한의 유류가격 추이(원/kg)

그러나 3중고가 미국이 원하는 북한의 비핵화 협상 참여를 유도하 지는 못할 것으로 판단된다. 이를 북한이 견뎌온 1990년대 중반의 고 난의 행군기와 비교해 보면, 경제상황은 악화되었지만 고난의 행군기 보다는 양호하고, 코로나19에 대한 비상방역체계 가동에서 확인되듯

이 사회통제는 여전히 안정적으로 유지되고 있다는 점에서이다. 고난 의 행군기에는 기존의 사회통제 시스템이 와해되어 군을 앞세운 ‘선군

정치’가 등장했다. 그러나 김정은 집권 이후 시장경제 요소를 담은 경 제제도를 지속적으로 정비/보강해 왔고, ‘인민대중제일주의’, ‘이민위

천 ’ 등 인민을 앞세우며 사회통제를 강화하고 있다. 더욱이, 점차 코로나19의 영향에서는 벗어나고 있다. 그로 인해 대 외무역과 국내 유통 및 이동에도 제한이 완화될 것으로 전망된다. 따라 서 적어도 당분간 대북제재가 북한을 先비핵화를 수용하는 협상 테이 블로 끌어낼 것이라 기대하기는 어렵다.

2) 대외협력 수요에 미치는 영향 자력갱생에 의존한다고 하여 대외협력 수요가 사라지는 것은 아니 다. 자력갱생은 대북제재에 따른 불가피한 선택이기 때문이다. 오히려 대외경협의 수요는 잠재되어 있는 형태로 갈수록 커질 것으로 전망된다. 봉쇄에 가까운 제재, 준전시와 비슷한 국면에서 북한의 대외경협 수요는 무엇보다 제재국면을 견딜 수 있는(자력갱생을 위한) 제품과 기 술에 있다. 구체적으로 원부자재(석유, 고무 등), 기계설비, 전자제품, 운송수단 등 생산투입 물자, 과학기술(특히 중간재를 생산하는데 필요

하나의 예로 코로나19에 대한 대응을 보면, 강력한 조직 및 선전(교육) 활동을 기반으 로 한 비상방역체계를 가동함으로써, 의약품과 설비 부족에도 불구하고 2022년 8월 10일 코로나 종식을 선언했다.

이민위천(以民爲天) 역시 중국 역사서인 사마천의 사기에 나오는 표현으로 '백성을 하 늘같이 여긴다'는 의미로 김일성 주석 때부터 자주 사용했던 용어이다.

당대회, 전원회의 등 주요 회의를 통해 특히 식량, 소비재 및 주택의 안정적 공급을 강 조하면서 민심 이반을 적극 차단하고 있다.

한 금속 및 화학 분야)이라 할 수 있다. 그 외 식량, 방역 및 방제 관련

제품 및 기술에 대한 경협 수요가 있다. 식량은 비교적 자급률이 높은 편이며, 코로나19의 영향이 줄고 있음을 고려할 때, 필수 의약품, 장비 등은 상대적으로 부차적이라 할 수 있다. 그러나 대북제재 하에서 이러한 경협수요를 충족하려면 불법환적 등 대북제재를 우회해야 한다. 그나마 북한이 기댈 수 있는 협력 파트 너는 중국과 러시아이다.

Ⅳ. 결정요인의 변화2: 북미갈등의 진영갈등으로 확대

1. 미중갈등의 진영 갈등으로 확대

미중갈등이 경제와 군사 부문으로 심화되는 과정에서 발발한 우크 라이나 전쟁은 단순히 러시아와 우크라이나의 전쟁이 아니다. 미국과 서방이 지원하는 우크라이나와 러시아 간의 국제전의 성격을 띠고 있 다. 우크라이나 전쟁이 장기화되면서 미국을 중심으로 한 서방의 대러 경제제재는 러시아산 원유와 천연가스 수입 금지, 러시아 기업에 대한 투자 금지, 첨단 기술과 관련 제품의 러시아 수출 통제, 달러 결제망에 서 퇴출 등 러시아를 GVC에서 배제하는 목표로 하고 있다. 이에 대해 러시아는 루블화 결제, 중국 등과의 협력으로 충격을 완화하며 맞대응

하고 있다.

이영훈, 최장호, “러시아-우크라이나 전쟁이 향후 북한 경제 내구력에 미칠 영향과 한

그런데 이는 미중갈등이 심화되는 국면에서 전개되고 있어 국제질

서 변화를 초래할 수 있는 중요한 역사적 사건이 될 가능성이 크다. 즉 미국의 대러 제재 강화는 러시아와 중국이 손을 잡도록 압박하는 결

과를 초래하고 있다. 러시아는 경제제재에 직면하여 중국과의 협력이 절실하고, 중국은 러시아와의 협력을 통해 원자재와 군수물자를 저가 로 확보하는 한편 양자대결 구도보다는 다자주의를 통해 대미 갈등의 부담과 리스크를 완화할 수 있다. 이미 중국과 미국 간 무역, 기술 및 금

융 부문에서 갈등이 첨예해지고 있고, 대만을 둘러싼 갈등의 심화는 전쟁 가능성마저 보여주고 있다.

반도 정세에 주는 시사점,” 『북한학연구』, 18권 2호, 2022.12. 이영훈, “국제정세 변화가 북 한의 경제 내구력에 미칠 영향,” 『한반도포커스: 8차 당대회 이후 북한경제 현실과 전망』, 경남대 극동문제연구소, 2023.5.

이영훈, 최장호, 앞의 글, 이영훈, 앞의 글.

귀화한 러시아계 미국인인 안드레이 마르티아노프는 미국의 대러 압박 정책을 ‘21세 기 전략적 아둔함’이라 맹비난하고 있다. “21세기의 전략적 아둔함이라고밖에 묘사할 길이 없다. 미국은 러시아와 동맹을 맺을 역사적 기회를 놓쳤다. … 1990년대부터 미국은 … 러 시아를 압박하는 치명적 원죄를 저질렀다. 즉, 러시아와 중국이 손을 잡도록 압박했고, 그러 면서 동시에 중국에 모든 경제수단을 제공해 세계 최대의 경제대국으로 만들었다. 오늘날 미국은 핵과 산업부문에서 초강국 두 나라를 상대하고 있다. 그중 하나는 세계 최고 수준의 군사력을 보유하고 있다. 만약 러시아와 중국의 관계가 단순히 경제동맹을 넘어 군사적 정 치적 동맹으로 공식화된다면, … 미국의 종말을 뜻하는 것이 될 것이다”(Andrei Martianov, Losing Military Supremacy, 2018)

2018년 중국산제품에 대한 미국의 고율의 관세 부과를 시작으로 중국도 무역 부문에 서는 관세부과와 공급망 경쟁으로, 기술 부문에서는 첨단기술의 주도권 경쟁으로, 금융 부 문에서는 자본접근성 및 결제망 경쟁으로 나타나고 있다. 하나의 예로 결제망 경쟁을 보면, 중국은 이미 제재를 받는 러시아에 이어, 패트로 달러 체계를 구축헀던 사우디아라비아, 남 미 최대 교역국인 브라질, 아르헨티나, 방글라데시 등으로 위안화 결제망의 범위를 넓혀가 고 있다.

2021.9월 필립 데이비슨 전 인도태평양사령관의 미 의회 증언. “2027년 이내 중국이 대만을 침공할 가능성이 높다”. 한편 이론적 논거는 Thucydides Trap(Graham Allison), 이를 비판한 peaking power trap(Hal Brands, Michael Beckley), 그리고 Big Cycle 이론 (Ray Dalio) 등에서 제기되고 있다.

이처럼 우크라이나 전쟁을 계기로 미국은 브레진스키가 경고한 바

있는 위험한 국면으로 가고 있는 것이다. “잠재적으로 가장 위험한 시 나리오는 중국과 러시아, 그리고 아마도 이란이 합세한 거대한 동맹이 형성되는 일일 것이다.”

2. 북러협력 확대 가능성

러시아와 북한은 우크라이나 전쟁을 계기로 협력을 강화할 조짐을 보이고 있다. 북한은 러시아의 우크라이나 침공에 대한 유엔의 규탄 결 의안(2022.3.2.)을 반대하는 등 우크라이나 전쟁에서 러시아를 적극 지

지하고 있다. 한편 러시아는 북한의 군수물자와 인력(군사 및 건설노

동자)에 대한 수요를 밝히고 있다. 구체적으로 러시아는 북한이 돈바 스 지역에 107-mm 다련발로켓, Spike-NLOS 유사체 등의 로켓과 포 탄 등을 지원할 수 있음을 밝힌 바 있다. 또한 북한의 의용군 부대가 우 크라이나 전장에 파견될 것이라 보도한 바 있다. 그리고 건설 부문의 지원으로, 돈바스 공화국, 루한스크 공화국 등의 재건사업에 북한의 참

여 가능성을 높게 평가한 바 있다.

“잠재적으로 가장 위험한 시나리오는 중국과 러시아, 그리고 아마도 이란이 합세한 거 대한 동맹이 형성되는 일일 것이다. 이것은 이데올로기에 의해 통합된 것이 아니라 상호 보 완적인 불만감에 의해 통합된 ‘반패권’ 동맹이다.”(Z. Brzezinski, The Grand Chessboard, 1998, 김명섭 역, 『거대한 체스판』, 삼인, 2000, pp. 80~81)

북한은 유엔, 러시아의 우크라이나 침공 규탄 결의안(2022.3.2.)에 대해 반대한 5개국 중 하나였다(러시아, 벨라루스, 북한, 시리아, 에리트레아). 또한 북한은 우크라이나 동부 돈 바스 지역 내 친러시아 세력인 도네츠크인민공화국(DPR)과 루한스크인민공화국(LPR)을 ‘독립 국가’로 인정한 3개 국가 중 하나(러시아, 시리아, 북한(2022.7.13.))이다.

자세한 내용은 이영훈, 최장호, 앞의 글 참조.

북한은 러시아와의 협력을 통해 대북제재의 충격을 완화할 수 있

을 것이다. 2017년 이후 본격화된 대북제재 의 충격이 가장 큰 영역 은 국산화가 어려운 에너지, 설비/부품 등의 원자재의 조달과 자체 혁 신이 어려운 기술개발이라 할 수 있다. 그런데 러시아는 이들 문제를 해결할 수 있는 풍부한 잠재력을 갖고 있다. 러시아는 에너지 자원 의 존형 경제구조를 갖고 있다. 2020년 러시아의 원유 생산량은 세계 3위 (12.1%), 매장량은 세계 6위(6.2%)이다. 전체 수출에서 원유와 천연가 스 수출이 약 30%를 차지한다. 또한 북한의 산업 설비는 과거 대부분 구소련의 지원으로 설치되어 여전히 작동 중이며, 현재 공장 현대화 등 개보수 수요가 높은 실정이다. 현재 러시아 중공업 공장에서는 이러한 장비가 생산되고 있어, 북한의 공장 현대화에 필요한 예비 부품 및 장 치를 제공해줄 수 있다. 그리고 러시아는 전통적인 우주·항공 과학기 술 분야의 강자이다. 이는 우주개발 뿐 아니라 첨단무기 개발 및 산업 에서도 활용 가능한 것으로 판단된다. 북·러 협력의 실현 가능성도 높다. 러시아는 크림반도 병합과 우크 라이나 전쟁으로 서방의 제재를 받고 있고, 보복조치로 맞대응하고 있 다. 따라서 북·러 협력이 긴밀하게 이루어지는 경우, 러시아는 UN 안 보리 대북제재 결의안 위반을 부담스러워하지 않을 개연성이 클 것이 다. 이러한 점은 서방과의 관계악화를 원하지 않는 중국의 대북제재 결

자세한 내용은 이영훈, 최장호, 앞의 글 참조. 현행 대북제재는 △무기개발에 전용될 수 있는 이중용도품목 수출제한, △유류 공급제 한(원유 연간 400만 배럴(기존 수준 동결), 정유제품 50만 배럴(기존 공급량의 90% 차단), △산업기계, 운송수단, 철강 등 각종 금속류 대북수출 차단, △해외 파견노동자 송환, △북 한의 주요 수출품(무연탄 및 광물, 의류, 수산물 등) 수출금지, △대북 경협 금지, △해상 검 색·차단 강화 등이다.

의안 준수 기조와 다른 점이라 할 수 있다. 물론 북·러 경협이 단기간에

획기적으로 개선될 가능성은 낮다. 현재 북·러 경협의 규모가 북한 무 역의 5% 미만이고 경협에 필요한 철도, 도로, 항만 등 인프라가 취약하 기 때문이다. 그러나 우크라이나 전쟁을 계기로 드러난 북한과 러시아 의 협력 수요를 고려할 때, 향후 북·러 협력은 점차 확대되면서 대북제 재의 충격을 완화하는 데 기여할 것으로 판단된다. 향후 러시아 뿐 아니라 중국도 대만문제 등으로 미국과 갈등이 심 해지면, 기존의 대북제재 준수 기조를 폐기할 수도 있다. 최근 중국과 러시아는 북한의 ICBM 실험발사에 대한 유엔안보리의 대북 추가제재 요구를, 긴장완화에 도움이 안되며 제재가 아닌 정치적 해결이 필요하

다면서 번번이 거부한 바 있다. 여기에 최근 한국 정부의 적대적인 對러, 對중 정책은, 러시아와 중 국의 보복조치로 대북지원 강화(즉 대북제재 약화)를 야기할 수도 있 다. 북한으로서는 최근의 국제질서 변화와 한국의 강경한 정책기조가 내심 반가울 것이라 판단된다. 대북제재로 인한 충격을 중국과 러시아 의 협력 확대로 보완할 수 있기 때문이다. 이처럼 북미갈등은 한미일 대 북중러 진영의 갈등으로 확대되었다. 이는 미중갈등 심화, 러시아-우크라이나 전쟁을 계기로 하는 중러협력

북한의 ICBM 실험 발사 후 유엔에서는 추가 대북제재 발의가 있었다(2022년 1월 20일, 2022년 5월 26일, 2022년 11월 21일). 예를 들어 2022년 5월 26일의 경우, 유엔안 보리의 추가 대북제재안은 북한의 연간 원유 수입량을 기존 400만 배럴에서 300만 배럴로, 정제유 수입량은 50만 배럴에서 37만 5000배럴로 줄이는 등 유류 수입 상한선을 축소한다 는 것이 주 내용이었다. 그러나 중국과 러시아는 “안보리의 조치는 긴장 완화에 도움을 줄 수 있어야 한다”, “제재 이행만 일방적으로 강조해서는 안되며 정치적 해결을 촉진하기 위 해 일해야 한다” 등의 논리로 거부했다.

확대, 한국의 미국, 일본과의 협력 강화를 계기로 형성된 것이다.

3. 북한의 대외협력 확대 및 시사점

국제정세의 변화는 북한의 대외협력 확대 가능성을 높이고 있다. 벌써 그 조짐이 나타나고 있다. 첫째, 최근 북한의 선박간 불법 환적이 급증하고 있다. 올해 들어 불과 4개월 만에 지난해 전체 건수와 맞먹는 불법 환적 사례가 포착된 것으로 나타났다. 올해 들어 관측된 북한의 불법 환적 사례는 모두 36건으로, 지난해 한해 동안 포착된 건수와 동

일하다. 둘째, 공식적인 북한의 대외무역도 본격적으로 재개될 조짐을 보이 고 있다. 북한이 최근 접경지역 세관에 교역 준비를 철저히 하라는 지 시문을 내렸다. 그에 따라 양강도 혜산, 자강도 만포, 함경남도 회령, 함 경북도 온성 등 지방 세관들이 육로 통행 재개에 대비한 준비 작업에

나서고 있는 것으로 알려지고 있다. 또한 북·중 간 최대 인적 교류 통 로인 조중(북중)우의교를 지나는 신의주-랴오닝(遼寧)성 단둥(丹東) 간 도로 완전 개통도 임박한 것으로 알려지고 있다. 도로가 개통되면, 화

물트럭과 여객 버스 운행이 이뤄질 것으로 보인다.

“북한 불법 환적 급증 … 올 들어 4개월 만에 작년치 수준 도달,” <SPN 서울평양뉴스>, 2023.4.24.

“북한, 북중 육로 통행 재개 움직임 … 교역 준비 지시문,” <SPN 서울평양뉴스>, 2023.4.23.

“신의주-단둥 간 도로 완전 개통되나…차량 운행 정상화 ‘촉각’,” <Daily NK>, 2023.4.26.

Ⅴ. 결론 및 시사점

남북경협은 북한의 핵위협이 점증하면서, 핵문제를 둘러싼 북미관 계의 영향이 지배했다. 평화가 위협받게 됨에 따라 경협에 대한 남한의 수요도 줄었고, 당국의 재량권 또한 위축되었다. 남북경협은 2016년 4차 핵실험으로 중단된 데 이어, 남북경협 재개 노력도 2019년 하노이 북핵협상 결렬(2019.2)을 계기로 파국을 맞게 되었다. 2019년 이후 북 한의 핵위협은 갈수록 커지고 있고, 동시에 우크라이나 전쟁을 계기로 미-중, 미-러의 갈등이 진영 간 갈등으로 확대되고 있다. 남한의 정권 교체 이후 남과 북은 한미일 대 북중러 진영 갈등의 최전선에서 강대 강, 정면승부로 대립하고 있다. 관계다변화를 모색하는 여타 국가들과

기간 냉전 특징 남북대립

남북경협 결정요인

달리 남과 북은 과거 냉전으로 회귀하고 있다.

<표 4> 남북관계 변화 양상과 남북경협 결정요인 탈냉전 남북관계 개선

남북관계 악화 (남북경협 확대) (남북경협 축소) 남북의 협력수요와 핵문제를 둘러싼 북미 관계

56 신냉전 남북대립 핵문제를 둘러싼 북미 핵문제를 둘러싼 북미 관계의 영향력 확대 관계와 진영간 갈등 (북핵위협과 대북제재 (북한의 대중, 대러 협 가 남북경협 제약) 력이 남북경협 대체)

현재 세계질서를 신냉전이라 규정하기는 어렵다. 그러나 적어도 한반도를 중심으로 하는 동북아질서는 신냉전이라 부를 수 있다.

이상 남북관계의 변화를 고려하여, 향후 남북관계를 전망해 보기로 하자. 남북관계의 미래를 크게 협력, 교착(적대적 공존) 및 군사충돌로 분류하여 그 가능성을 검토해 보자. 먼저 남북협력 가능성이다. 변화된 남북경협의 결정요인들을 고려할 때, 향후 한동안 남북경협의 재개를 기대하기 어렵다. 그 이유는 첫째, 남북한은 신냉전의 최전선에서 대립하고 있어 남 북한의 협력수요는 극히 제한적이다. 북한은 신냉전을 적극 활용하여 생존을 모색하고 있다. 현재 북한이 원하는 것은 남한과의 협력이 아니 라 긴장이며, 진영 간 대립이다. 진영간 갈등이 심해질수록 중국과 러 시아로부터 협력의 가능성은 확대된다. 그리고 핵보유의 명분이 축적 되고 핵개발에 박차를 가할 수 있다. 그리고 사회통제가 용이해진다.

위기가 닥치면 독재적인 지도부를 선호하게 되기 때문이다. 한편 한 국 정부의 한국판 인태전략과 대북 강경 기조도 신냉전을 강화하고 있 다. 이런 점에서 한국 정부의 대북강경정책은 최근 북한이 원하는 바를 충족시켜 주고 있다. 둘째, 북핵 문제는 당분간 해결이 불투명하다. 비핵화협상으로도, 군비통제(군축협상)로도 해결되기 어렵다. 우선, 북한은 강경한 대북제 재에도 불구하고 비핵화협상에 응하지 않을 것이다. 북한은 핵을 포기 한 리비아와 우크라이나의 비극을 목격했다. 그리고 북한은 핵무력을 강화하면서, 미국이 “새로운 셈법을 내놓을 때까지 제재에 맞서 자력

위기가 닥치면 독재에 더 가깝고 덜 민주적인 지도부를 선호하는 경향이 있다. Ray Dalio, The Changing World Order, 2021, 송이루·조용빈 역, 『변화하는 세계질서』, 한빛 비즈, 2022, p. 473.

갱생으로 정면돌파하겠다”고 밝힌 바 있다(2019.12월 전원회의). 북한

은 3중고의 경제위기도 조금씩 벗어나고 있고, 중국과 러시아와의 협 력 확대 가능성도 커서, 이러한 스탠스는 계속 유지될 것으로 전망된 다. 한편 북한의 비핵화 가능성이 희박하다고 보는 입장에서는 현실적

인 대안으로 ‘군비통제’를 제시하고 있다. 실질적으로 미국이 취할 수 있는 가장 효과적인 접근방식은 김정은 정권과 위협 및 위험 감소 협약

을 체결하는 것이다. 그러나 미국은 이러한 접근이 은연중에 북한을 핵보유국으로 인정하게 될 수도 있어 제기하기도 쉽지 않다. 결과적으로 남북관계는 교착 상태로 빠져들 가능성이 상대적으로 높다. 심지어 제한적인 군사충돌 가능성마저 제기되고 있다. 그런데 향 후 미중갈등이 장기화되고 최근 한국 정부의 외교정책이 불가역적인 경로를 만든다면, 교착 상태가 장기화될 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 향후 새로운 남북경협 모델을 만들거나 남북관계를 개선하 는 작업은 이러한 변화를 충분히 검토하여 실현 가능한 대안을 제시할 수 있어야 할 것이다. 관행적으로 남북경협을 전망하거나 실현 가능성 을 배제한 채 바람직한 남북경협의 그림을 그리는 것은 공허하며, 설득 력을 잃을 수 있다. 한편, 남북이 강 대 강으로 치닫고 있어 군사충돌 가 능성을 억제하는 데 힘을 기울여야 할 것이다. 이미 한반도에서의 전쟁

현실적 대안으로 핵무장론을 제기한 바 있다. 그러나 NPT탈퇴에 따른 부담과 미국의 불허 입장 때문에 현실성이 낮은 것으로 평가되고 있다.

존박, “북한을 대하는 미중의 각기 다른 접근 방식은 어떤 상황으로 이어질 것인가?” M. A. Carrai, J. Rudolph, M. Szonyi, Critical Insight into US-China Relations, 2022, 함규진 역, 『하버드 대학 미-중 특강』, 미래의 창, 2023, p. 254.

가능성이 제기되고 있다. 현재 남북은 상호 불신이 큰 데다, 치고받는

과정에서 무력시위와 언어공세가 갈수록 격화되고 있어, ‘어리석은 전

쟁’이 발생할 가능성도 배제할 수 없다.

참고문헌

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美합참의장 "北핵·미사일 현실적 위협…한반도 전쟁가능 지역," <연합뉴스>, 2023.7.22.

승리란 소중한 것을 잃지 않으면서 중요한 것을 얻는 것이다. 따라서 승리가 주는 이 득보다 더 많은 생명과 재산을 잃는다면 이는 어리석은 일이다. 그러나 이 어리석은 전쟁은 다음과 같은 이유로 인해 늘 발생한다. 어리석은 전쟁에 쉽게 빠지는 이유는 1) 죄수의 딜레 마, 2) 치고받는 과정에서 발생하는 격화, 3) 항복했을 때 영향력 축소로 인해 치러야 할 대 가, 4)신속한 의사결정을 방해하는 잘못된 정보 때문이다. Ray Dalio, p. 224.

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남북한 경제관계의 새로운 패러다임 모색

이석기

산업연구원 선임연구위원

Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 담대한 구상과 남북경협의 패러다임 Ⅲ. 남북경협의 환경 변화와 패러다임의 전환 Ⅳ. 맺음말

Ⅰ. 들어가는 말

북한의 핵 및 미사일 개발이 지속되고, 남북 및 북미 대화가 중단되 고 있을 뿐만 아니라 미중 전략경쟁과 그에 따른 글로벌 공급망의 재편 움직임 등 남북경협을 둘러싼 환경이 크게 변화하고 있다. 우리 내부에 서도 윤석열 정부의 출범과 함께 지금까지의 남북경협 전략에 대한 재 검토 필요성이 제기되고 있기도 하다. 담대한 구상은 남북경협에 관한 구상만은 아니지만, 남북경협 패러다임의 변화가 필요하다는 인식의 일부를 담고 있다는 점에서 의미가 있다고 하겠다. 본 논문에서는 윤석열 정부의 대북 경제정책 구상이라고 할수있는 담대한 구상이 남북경협 패러다임의 측면에서 어떠한 의미를 지니 고 있는지 살펴보고, 이 문제의식을 보다 확장하여 남북경협의 환경 변 화에 대응하기 위한 새로운 패러다임을 제시하고, 이를 실현하기 위한 협력방안을 제시하고자 한다.

1. 담대한 구상의 주요 내용

Ⅱ. 담대한 구상과 남북경협의 패러다임

윤석열 대통령은 2022년 8.15 경축사에서 ‘북한이 핵 개발을 중단 하고, 실질적인 비핵화로 전환하면 그 단계에 맞추어 북한의 경제와 민 생을 획기적으로 개선할 수 있는 담대한 구상’을 제안하였다. 지원 프 로그램으로는 북한에 대한 식량 공급 프로그램, 발전과 송배전 인프라

지원, 국제교역을 위한 항만과 공항의 현대화 프로젝트, 농업 생산성

제고를 위한 기술지원 프로그램, 병원과 의료 인프라의 현대화지원, 국 제투자 및 금융 지원 프로그램 등을 제시하였다. 같은 해 통일부는 담대한 구상의 내용을 보다 구체화하였는데, 이 에 의하면 북한의 비핵화를 3단계로 추진하며, 단계별로 상응하는 경 제, 정치, 군사적 협력방안을 추진할 것이라고 한다. 담대한 구상의 단계별 추진방안은 다음과 같다. 북한이 비핵화 협 상에 복귀하는 초기 단계에는 북한의 자원과 식량을 교환하고, 보건의 료와 식수 위생 등 북한의 민생 개선 사업을 중점적으로 추진한다. 이 초기 단계는 비핵화 협상 복귀 등 북한의 초기 조치와 포괄적 합의 단 계로 설정되는데, 이 단계에는 비핵화에 대한 정의와 최종 목표 설정, 그리고 이 최종 목표에 도달하기 위한 단계별 비핵화 조치 및 분야별 상응 조치 등 비핵화 로드맵에 합의하는 것을 목표로 설정하고 있다. 이후 북한이 실질적인 비핵화에 나서는 2단계에는 남북한 경제분 야 협력을 확대한다. ‘남북공동발전위원회’를 통하여 남북한 공동발전 전략을 수립하며, 발전·송배전 인프라 지원, 항만 및 공항 현대화지원, 농업 기술 지원 프로그램, 병원과 의료 인프라 현대화, 국제투자 및 금 융지원 프로그램 등 8.15 경축사에서 제시한 대북 협력사업의 대부분 이 이 단계에서 추진될 것이다. 북한의 실질적 비핵화의 진전에 맞추어 서 북미 관계 개선, 평화체제 구축, 군사적 신뢰 구축 등을 위한 협력이 추진될 것이다. 3단계인 전면적인 비핵화 달성 시에는 남북한 공동번영을 위한 경 제협력을 확대한다. 남북공동경제발전계획의 실질적 이행기로서 전면

적 투자 및 교역 확대 등 남북 경제협력을 본격적으로 추진한다. 이 단 계가 되면 북미관계 정상화와 평화협정 체결을 통한 실질적 평화체계 구축, 그리고 군비통제 본격화 등 군사적 신뢰 증진을 위한 협력 등이 본격화할 것으로 전망하고 있다.

단계

<표 1> 비핵·평화·번영의 한반도를 위한 담대한 구상 경제협력 및 지원

정치, 군사적 협력 - ‌한반도 자원·식량 교환프로그램 • 포괄적 합의 도출 초기 조치+ - ‌북한 민생개선 시범사업 - ‌비핵화 정의, 목표 포괄적합의 · 보건의료, 식수위생, 산림, 농업 - ‌단계별 비핵화 조치와 분야별 상응조치 등 로드맵 합의

- ‌‘남북공동경제발전위원회’ - ‌발전·송배전 인프라 지원 실질적 - ‌항만·공항 현대화 프로젝트 비핵화 - ‌농업기술 지원 프로그램 - ‌병원과 의료 인프라 현대화 - ‌국제투자 및 금융 지원 프로그램 • 공동번영 - ‌남북경제협력 본격화 완전한 · 전면적 투자·교역 확대

• 북미관계 개선 • 평화구축 - ‌평화체제 구축 논의 • 군사적 긴장완화」 - ‌군사적 신뢰구축 • 북미관계 정상화 • 평화정착 - ‌평화협정 체결 등 실질적 평화체제 비핵화 - ‌‘남북공동경제발전계획’ 본격 이행 구축 • 군사적 신뢰 증진 - ‌군비통제 본격화

자료 : 통일부(2022), 「비핵평화번영의 한반도-윤석열 정부 통일·대북정책」

2. 담대한 구상의 특징 및 남북 경제협력 패러다임의 변화

첫째, 담대한 구상은 그 세부적인 내용이 많이 공개되지는 않았지 만, 대북 정책기조 및 남북경협 전략에 있어 적지 않은 변화를 내포하 고 있다. 담대한 구상은 경제분야에 국한된 구상은 아니다. 구체적으로 알려

진 내용이 경제협력에 국한되어 있어 경제적 구상으로 보이고 있지만

정치·군사·경제를 아우르는 대북 비핵화 구상이라고 보아야 한다. 특 히 북한의 비핵화 진전에 따른 정치, 군사, 경제적 협력사업을 포함하 는 동시에 북한이 핵 개발을 포기하고 비핵화 협상에 나서게 하기 위한 방안도 포함하고 있는 것으로 알려지고 있다. 즉, 북한의 핵 및 장거리 미사일 개발을 저지하고, 포기하도록 하기 위한 정치, 군사적 압박 수 단도 담대한 구상에 포함되어 있다는 것이다. 담대한 구상에 포함된 대북정책 기조는 소위 3D로 설명되는데, 북 한의 핵개발 억제(deterrence), 핵개발 포기 설득(disuade), 그리고 대 화(dialogue)이다. 이 3D가 동시에 진행되는 것인지, 혹은 순차적인 것 이지 명확하지 않지만, 적어도 경제지원 및 협력은 이 대화 단계에 가 능한 것이다. 대북 경제협력 구상으로서의 담대한 구상은 북한의 비핵화를 전제 로 한다는 점에서 비핵개방3000과 유사한 측면이 있다. 다만, 담대한 구상이 북한이 핵개발을 중단하고, 핵문제 해결을 위한 대화의 장에 나 오는 초기단계에도 식량-자원교환프로그램이나 병원 현대화 등 대북 지원을 추진하겠다는 점에서 북한의 비핵화를 전제로 대북 지원을 추

진하겠다는 비핵개방3000과는 차이가 있다 . 이런 점에서 남북한 사이 의 초기 신뢰구축의 중요성을 언급한 한반도신뢰프로세스와 유사한 측 면이 있다고 하겠다. 다만, 한반도신뢰프로세스가 상호 신뢰구축을 통

물론 ‘비핵개방3000’에도 단계적 접근이 없는 것은 아니다. 다만, 이 정책기조가 비핵화 이후에 초점이 두어지고 있다는 점에서 여타 단계적 접근과는 차이가 있는 것을 부인하기 어렵다.

한 단계적 접근을 강조하고 있지만, 이 프로세스를 뒷받침하기 위한 대 북 경제협력 정책 기조인 비전코리아프로젝트는 북한의 비핵화를 전제 로 인프라를 중심으로 대규모 경제지원을 하겠다는 구상이라는 점에 서 초기 단계 및 실질적 비핵화 단계의 경제지원 및 경제협력을 강조하 고 있는 담대한 구상과는 경제협력의 조건이나 시기에서 다소 차이가 있다고 하겠다. 문재인 정부의 한반도신경제구상은 남북한 경제협력과 비핵화를 명시적으로 연결하지 않는 구상이라는 점에서 담대한 구상과

큰 차이를 보인다 . 뿐만 아니라 담대한 구상이 북한의 비핵화 진전에 따른 경제협력의 단계적 확대를 제시하고 있는데 반해 한반도신경제구 상은 남북경제협력을 통하여 도달할 최종 상태(end state)에 초점을 두 고 있다는 점에서 적지 않은 차이가 있다. 둘째, 담대한 구상은 인도주의적 분야의 우선 추진과 실질적 비핵 화 추진 이후에 산업분야로의 확산이라는 단계적 추진전략을 제시하 고 있다. 이러한 남북경협의 단계적 추진전략은 이전 정부들의 경제협 력 전략과 유사하다고 하겠다. 다만, UN 대북경제제재의 틀이 유지되 는 초기 단계에도 상당히 과감한 대북 지원 및 협력을 할 용의가 있음

문재인 정부의 비핵화와 경제협력 간의 관계는 한반도신경제구상이 아니라 평화경제 론에서 보다 명확하게 드러난다. 평화경제론은 평화(북한 비핵화를 포함한 정치, 군사적 긴 장완화)와 경제라는 두 축이 상호 상대적으로 독립적인 영역으로 설정하면서도, 한 축의 진 전을 통하여 다른 축의 진전을 견인하는 상호 선순환이 가능하다고 보고 있다. 즉, 경제협 력 그 자체가 평화를 담보하지 않으며, 긴장 완화가 바로 경제협력의 확대를 보장하지는 않 는다. 따라서 긴장완화를 위한 노력과 경제협력을 위한 노력은 어느 하나 포기해서는 안된 다. 다만, 남북한 사이의 긴장의 완화는 경제협력의 잠재력을 확대하고, 경제협력의 확대는 다시 남북한 평화 정착의 가능성을 제고한다는 점에서 상호 선순환적이라는 것이다. 담대 한 구상이 경제협력과 남북, 북미관계의 개선, 군사적 긴장완화를 연계하고 있는데, 이런 점 에서는 윤석열 정부의 대북정책 기조와 문재인정부의 대북정책 기조 사이에 유사점이 전혀 없다고 보기는 어렵다.

을 제시하고 있다는 점은 의미가 있다고 하겠다. 식량-자원 교환프로

그램이 초기 단계의 대북 지원의 핵심 내용이라고 할 수 있는데, 이 제 안이 실현되기 위해서는 UN 대북제재의 실질적인 완화가 필수적이라 는 점에서 북한의 대화 복귀 등의 전제조건이 있기는 하지만 적지 않게 야심적인 제안이라고 할 수 있다. 대북 식량 지원은 제재의 대상이 아 니지만, 그에 대한 대가로 북한으로부터 자원을 도입하기 위해서는 자 원의 채취 및 수송을 위한 대북 물자공급 및 투자가 필수적이기 때문이 다. 산업협력의 측면에서는 개성공단과 같은 남북협력지구 확대 등에 대한 언급은 없으며, 발전 및 송전망, 항만 및 공항 등 인프라 확충을 우 선적으로 요구하고 있다는 점도 주목할 필요가 있다. 셋째, 남북공동경제발전계획을 담대한 구상에 따른 남북경제협력 의 주요 요소로 포함하고 있다. 통일부의 담대한 구상의 단계적 추진 구상은 실질적 비핵화 단계에 남북공동경제발전계획 수립을 위한 남북 공동발전위원회의 설립 및 운영을 제안하고 있으며, 완전한 비핵화 단 계에서는 남북공동발전계획의 완전한 이행을 추진할 것임을 밝히고 있 다. 이전 정부들의 대북 경제협력 구상이 북한의 의사와 무관한 남한의 독단적인 구상이고, 이것이 북한의 적극적인 참여를 어렵게 만드는 요 인의 하나로 작용하였다는 점에서 북한과의 협의 및 합의를 전제로 하 는 공동발전계획을 남북경협 추진의 핵심 요소의 하나로 설정하고 있 다는 점은 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 넷째, 담대한 구상은 북한경제를 세계경제와 연결시키는 것을 남북 경협의 핵심적인 과제의 하나로 설정하고 있다. 이는 이전의 북한을 통 하여 대륙으로 진출한다는 남북경협의 핵심 전략을 일부 수정하는 것을

의미한다. 노태우 정부의 대북정책은 냉전의 종식을 대외관계에 반영하는 북 방정책의 일환으로 추진된 측면이 있었다. 노태우 정부 시기의 대북정 책이 넓은 의미의 통일정책의 일환으로 추진된 것은 부인할 수 없지만, 북한과의 관계 개선으로부터 직접적으로 기대할 수 있는 이익의 하나 로서 육상을 통한 연결통로의 확보를 통한 중국 및 러시아와의 경제관 계 심화를 상정하고 있었던 것은 명확하다. 남북경협이 본격화된 김대 중, 노무현 정부 시기에도 대륙으로의 진출은 남북경협을 통하여 획득 할 수 있는 핵심적인 이익의 하나로 추구되었다. 이런 점에서 남북한의 도로 및 철도의 연결은 지속적으로 핵심적인 남북경협 과제로 제기되 었으며, 남북정상회담의 주요 의제로 다루어졌다. 남북한 사이의 수송망으로서 공항과 항만이 역할을 하지 않은 것은 아니다. 남북 관계가 개선됨에 따라 남북한 도로와 철도가 연결되었지 만, 개성공단을 제외한 남북경협 물자 수송은 주로 항만을 통하여 이루 어졌다. 남포항과 나선항의 확장 및 현대화를 남북경협의 활성화를 위 한 주요 사업으로 추진하기도 하였다. 그럼에도 불구하고 지금까지는 육상 수송망의 확보, 특히 철도 연결과 북한 측 철도의 현대화가 남북 경협의 핵심적인 과제의 지위를 유지하였다. 북한의 낙후된 수송망이 현대화되지 않으면 남북경협 확대에 걸림돌이 되기 때문이기도 하지 만, 철도를 통한 중국 및 러시아와의 연결이 가져올 경제적 이익을 기 대하였기 때문이기도 하다. 철도를 통한 중국 및 러시아를 거친 유럽으 로의 진출은 남북경협을 통하여 실현하고자 한 꿈의 하나였다. 그런데, 담대한 구상은 남북한 도로와 철도의 연결은 언급하지 않

고 북한의 항만 및 공항의 현대화를 남북한 경제협력의 주요 프로젝트

로 제시하고 있다. 이는 남북경협을 통하여 추구하고자 하는 우선적인 목적의 하나가 대륙으로의 진출이 아니라 바다와 하늘을 통한 북한경 제의 세계경제로의 편입임을 의미한다. 즉, 철도를 통하여 한국경제가 중국 및 러시아에 진출하는 것이 아니라, 바다와 하늘을 통하여 북한경 제를 미국이나 유럽으로 끌어내는 것을 남북경협의 핵심 과제로 설정 하고 있는 것이다. 이는 남북경협 전략의 큰 전환을 의미한다. 이러한 전환의 배경에 는 심화되는 미중 전략경쟁 및 러시아-우크라이나 전쟁 상황에서 육로 를 통하여 중국과의 연결을 심화하는 것에 대한 경제적 요구가 약화되 고 있다는 상황 인식이 있는 것으로 보인다. 한국경제로서는 중국과의 전면적인 디커플링이 가능하지도 않고, 바람직하지도 않지만, 일정한 수준의 탈중국화가 불가피한 상황에서 철도를 통한 중국과의 연결 확 대 필요성은 이전에 비해 상대적으로 약화하고 있다는 것이다. 동시에 남북경협을 통하여 북한이 경제적으로 중국에 일방적으로 의존하는 상 황에서 벗어나 다양한 국가와의 경제관계를 확대해 나가도록 하는 것 이 남북한 모두에게 필요하다는 전략적 고려가 배경이 되었다고 할 수 있다. 실질적 비핵화 단계의 주요 남북협력 사업으로서 국제투자 및 금융 지원 프로그램을 포함시킨 것도 이러한 맥락에서 이해할 수 있을 것이 다. 북한경제의 성장을 위해서는 북한경제가 세계 경제에 편입되어야 하며, 이를 위해서 북한에 대한 국제자본의 투자 확대가 필수적이라고 판단하고 있기 때문이다.

1. 글로벌 투자 및 통상환경 변화

Ⅲ. 남북경협의 환경 변화와 패러다임의 전환

수출주도 경제인 한국경제는 글로벌 가치사슬(GVC)의 확대에 힘 입은 바 적지 않다. 그런데, 수송과 통신의 발달에도 불구하고 생산입 지의 지나친 확산에 따른 비효율성이 드러나기 시작하고, 각국이 자국 내 최대한 많은 가치 사슬을 확보하는 산업정책을 추진하는 등 여러 요 인이 결합하여 2000년대 중반경부터 GVC 확산 속도가 둔화되기 시작 하였으며, 가치사슬의 지역화 경향이 나타났다. 미중 패권경쟁은 GVC 에서 핵심적인 위치를 점하고 있던 중국과의 경제관계 재고를 요구함

에 따라 GVC 둔화 경향을 심화시키고 있다 . 미국과 중국의 패권경쟁이 GVC 변화의 핵심 동력이 됨에 따라 탈 중국화에 따른 공급망 재편은 동아시아에서 집중적으로 이루어질 것 으로 전망되고 있다. 그런데, 미중 패권경쟁의 귀결점에 대해서는 대립 하는 견해가 존재한다. 미중 패권경쟁이 결국 미국과 중국의 디커플링 (decoupling)으로 귀결될 것이며, 그 결과 일종의 블록화가 진행될 것 이라는 견해가 있다. 이 시나리오가 현실화되면 한국경제는 중국에 크 게 의존하고 있는 공급망을 대대적으로 재편해야 하며, 북한경제는 중 국이 중심이 되는 경제블록에 편입될 수밖에 없을 것이다. 남북경협의 가능성은 더욱 축소될 것이다.

동아시아 GVC 재편에 대한 보다 포괄적인 논의는 김계환·이석기·김수정·강유덕, 「동 아시아 공급망 재편과 북한 산업발전에 대한 시사점」, 산업연구원(2022), 제2장 2절 참조

또 다른 견해는 미중 전략경쟁이 미국과 중국의 완전한 디커플링이

아니라 제한적, 선택적 디커플링으로 귀결될 것이라는 입장이다. 전 세 계 공급망의 상당 부분을 점하고 있는 중국과의 완전한 디커플링은 미 국을 비롯한 서방경제에 경제적 손실이 지나치게 클 뿐만 아니라 현실

적으로 가능하지도 않다는 것이다 . 이 선택적 디커플링론은 최근 미 중 디커플링에 대한 대안으로 제시되고 있는 디리스킹(de-risking)론 과 맥을 같이 한다. 디리스킹은 경제적으로 비용이 지나치게 크고, 현 실적이지 않은 중국과의 완전한 디커플링이 아니라 중국에 지나치게 의존하여 잠재적인 공급망 위험을 초래하는 분야의 공급망을 선택적으 로 탈중국화 혹은 다변화함으로써 공급망의 위험을 감소시키자는 접근 이다. 미중 패권경쟁이 선택적 디커플링 혹은 디리스킹으로 귀결된다 면 급격한 공급망의 전환에 따른 경제적 비용은 덜 초래되겠지만 일정 한 수준의 공급망 전환은 불가피할 것이다. 선택적 디커플링이 진행되 면 반도체 등 첨단기술 분야에서는 중국을 배제하는 새로운 공급망이 형성되고, 여타 분야에서는 부분적인 탈중국화 및 공급망의 다변화가 진행될 것이다. 이런 점에서 미중 패권경쟁으로 심화되고 있는 탈중국 화 및 공급망 다변화에 따른 공급망 재편에서 동아시아가 핵심 진원지 의 하나가 될 것이다. 2020년에 발발한 코로나19 팬데믹 이후 글로벌 공급망의 차질, 즉 특정 국가나 지역에서의 상품 생산의 중단 및 축소와 글로벌 물류의 지체 등이 빈발함에 따라 생산과 수송의 비용측면 뿐만 아니라 공급의

미중 패권경쟁의 귀결에 대한 다양한 견해는 김계환·이석기·김수정·강유덕, 「동아시아 공급망 재편과 북한 산업발전에 대한 시사점」, 산업연구원(2022), 제2장 참조.

안전성도 매우 중요한 경제적 의제가 되었다. 전통적인 안보 개념에 더 하여 산업안보 개념이 추가되고 있는 것이다. 이런 점에서도 중국에 일 방적으로 의존하는 공급망을 전환하거나 다변화할 필요성이 제기되고 있다. 글로벌 기후위기의 심화는 미중 패권경쟁과는 다른 차원에서 통상 투자 환경의 변화를 초래하고 있다. 빨라지는 지구 온난화로 기후위기 에 대한 공동 대응 필요성이 심화되고 있다. 특히 탄소국경조정세 등 탄소배출 저감을 위한 규제는 새로운 무역장벽으로 대두될 것으로 전 망된다. 그리고 탄소배출을 통하여 경제 발전을 이룬 선진국의 저개발 국에 대한 보상 및 지원 필요성이 기후위기 대응의 주요한 의제의 하나 가 되고 있다. 한국은 제조업 비중이 높아서 탄소배출 감축의 필요성이 크며, 선진국으로서 개발도상국의 탄소배출 절감 역량 확충을 지원할 과제도 안고 있어 새로운 통상환경에 직면하고 있다고 볼 수 있다. 그 리고 이는 기후변화가 제조업 분야에서 개발도상국과의 경제협력의 성 격을 지니는 남북경협의 환경에도 영향을 미칠 것임을 의미한다.

2. 동아시아 공급망 재편과 남북경협 패러다임의 전환

1) 남북한 공급망의 형성과 남북경협 미중 패권경쟁에 의한 제한적인 탈중국화에 따른 공급망 재편은 동 아시아를 핵심적인 진원지로 할 것이다. 보다 구체적으로 부분적인 탈 중국화 및 중국 이외 지역에서의 공급망 형성 등 공급망 다변화가 한국 을 비롯한 동아시아의 글로벌 기업 주도로 동아시아 국가에 대한 새로 운 공급망 형성의 형태로 전개될 것이다. 이런 점에서 동아시아 공급망

재편은 남북한 모두에게 남북경협의 새로운 필요성을 제기하고 있다고 하겠다.

먼저 동아시아 GVC를 주도하는 국가의 하나인 한국으로서는 비록 부분적이기는 하지만 탈중국화와 공급망 다변화는 피할 수 없는 과제 라고 해야 할 것이다. 아세안 국가 등 동남아시아 국가가 새로운 공급 망 형성의 일차적인 대상이 되겠지만, 남북관계가 개선된다면 북한 역 시 대안의 하나가 될 수 있을 것이다. 동시에 동아시아 공급망의 재편 은 이 지역 개발도상국의 하나인 북한에는 새롭게 형성되는 GVC 참여

를 통한 경제발전이라는 새로운 대안이 제시됨을 의미한다 . 북한은 동 아시아 공급망 재편을 주도할 한국 및 일본 등과 문화적 공통점이나 지 리적 근접성 등 지경학적 이점도 보유하고 있다. 탈중국화와 공급망 다 변화의 대상이 되는 품목 중 상당수가 중저위 기술 품목이라는 점도 북 한이 동아시아 공급망 재편을 활용할 가능성이 있음을 의미한다. 그런 데, 자체 생산역량이 제한적인 북한으로서는 새롭게 형성되는 GVC에 참여하기 위해서는 외부로부터의 투자 확대가 필수적인데, 이를 위한 협력상대로 남한이 가장 유력하다. 따라서 남북한 양측에서 새로운 공급망 형성을 중심으로 남북경협 을 전개할 필요성과 유인이 있다고 해야 할 것이다. 물론, 당분간 반도 체나 통신장비 등 첨단기술 제품의 공급망 재편에 북한을 활용하는 것 은 불가능할 것이다. 그러나 중국에 일방적으로 의존하고 있으며, 중국

북한의 GVC 참여형 산업발전 전략의 가능성에 대해서는 김계환·이석기·김수정· 강유덕, 「동아시아 공급망 재편과 북한 산업발전에 대한 시사점」, 산업연구원(2022), pp. 225-230 참조

으로부터 공급망을 전환하거나 다변화할 필요성이 있는 중저위 기술 품 목도 매우 많다. 예를 들어 코로나19 팬데믹 시기 공급이 크게 부족하 였던 요소수의 경우 높은 기술수준이 요구되거나 대규모 투자가 필요한 품목은 아니었지만, 가격 경쟁력 때문에 중국산 제품의 시장 점유율이 매우 높았다. 가격 경쟁력만이 아니라 공급의 안정성 확보 필요성이 커 지고 있는 상황에서 요소수의 공급원을 다변화할 필요가 있으며, 이 품 목의 공급망 다변화를 위해 북한을 활용하는 방안을 고려할 필요가 있 는 것이다. 2020년 기준 한국이 대중국 무역수지가 적자이면서 중국으로부터 의 수입 의존도가 70% 이상인 취약품목은 653개(HS 6단위 기준)이며

이 중 366개가 중간재에 해당한다는 조사결과도 있다 . 대중국 의존도 가 높은 품목에서 중간재의 비중이 높은 것은 미국이나 EU와는 다른 한 국의 특징이며, 이는 중국으로부터 공급에 문제가 생기면 한국이 더 큰 영향을 받을 수 있음을 의미한다. 대북 투자를 통하여 북한의 생산역량 이 확충되면 중국에 의존하고 있어 공급 불안정의 위험이 큰 공급망을 다변화할 필요가 있는 중저위 기술 수준의 중간재를 북한에서 생산하여 안정적으로 공급할 잠재력이 적지 않다고 하겠다. 남북경협을 북한과의 협력을 통한 공급망 재편과 다변화라는 관점 에서 접근할 경우, 남북경협의 목적, 단계적 확대전략, 추진 주체, 개성 공단 등 기존 협력거점의 역할, 새로운 거점의 형성 등 남북경협의 추 진전략 전반에 대한 재검토가 필요하게 된다. 뿐만 아니라 민족내부거

래 원칙의 수정이나 양자간 경제관계 중심으로부터 다자간 거래로의 전환 등 북한과의 경제적 관계 방식의 전환도 검토되어야 한다.

2) 북한 생산역량의 확충을 통한 남북경협 기반 확보

남한으로서는 남북경협의 핵심 요구를 북한의 저임 노동력에서 찾 을 것이 아니라 새로운 공급망 형성을 통한 남북한 협력으로 전환해 나가야 할 것이다. 남북경협이 본격적으로 시작되던 1990년대 말과 2000년대 초중반에 한국경제는 임금 경쟁력 상실로 큰 어려움을 겪었 으며, 남북경협이 북한의 저임 노동력 활용을 통한 임금 경쟁력 제고라 는 측면에서 접근된 측면이 있는 것은 사실이다. 북한의 상대적으로 낮 은 임금에 따른 생산비의 절감은 남북한 공급망 형성에서도 주요하게 고려해야 할 요인의 하나이기는 하다. 그러나 공급망을 중심으로 남북경협을 접근할 경우, 저임 노동력의 활용 가능성 보다는 북한의 생산역량 확보라는 측면이 더 중요하게 고 려되어야 할 것이다. 앞에서 중국에 수입의 70% 이상을 의존하는 품목 이 653개에 달한다고 하였는데, 대중국 수입비중을 50% 이상으로 확

대하면 해당 품목은 1,000개 이상으로 크게 늘어난다 . 중국이 세계적 으로 독점하고 있는 품목의 경우 단기간에 공급선을 전환하는 것이 쉽 지 않을 것임을 고려하면 북한으로의 공급선 전환이 상대적으로 쉬운 품목은 중국에 절대적으로 의존하고 있는 품목보다는 중국 의존도가 상대적으로 낮은 품목이라고 할 수 있을 것이다. 즉, 상당히 많은 중간

재가 잠재적인 탈중국화 혹은 다변화 대상 품목이며, 이들 중 상당수 품목을 적어도 일부라도 북한에서 생산하여 조달하기 위해서는 북한의 제조역량이 전반적으로 크게 확충되어야 한다. 이런 점에서 향후 남북 경협 확대를 위한 주된 과제는 북한의 설비, 기술, 인력 등 생산역량 확 충이 되어야 할 것이다.

3) 양자간 협력 중심에서 다자간 협력으로의 전환 북한의 생산역량 확충을 위한 투자를 남한이 전적으로 부담하는 것 은 가능하지도 않을 뿐 아니라, 바람직하지도 않을 것이다. 핵 문제를 통하여 북한 문제는 국제화되었으며, 북한 비핵화 진전에 따른 북한과 의 경제관계 재개 역시 국제적인 맥락에서 진행되게 될 것이다. 이에 따라 북한과의 경제관계에 있어서 과거와 같은 남한의 독점적 지위는 유지되기 어려울 것이다. 북한의 생산역량 확충을 위한 대북 투자도 마 찬가지이다. 남한으로서는 대북투자를 독점하는 것이 아니라 가능한 많은 투자가 북한에서 이루어지도록 하는 것이다. 북한 시장 진출이 핵 심적인 목표가 아니기 때문에 많은 해외 기업의 대북 투자와 북한 진출 은 오히려 촉진될 필요가 있다. 북한과의 공급망 형성은 북한기업이나 남북경협 기업만이 아니라 북한에 진출한 제3국 기업을 활용할 수도 있는 것이기 때문이다. 투자 뿐만 아니라 경제관계 전반에서 남북한 양자간 거래 중심에서 남북한이 참여하는 다자간 거래 중심으로 전환할 필요가 있다. 공급망 혹은 GVC는 핵심 글로벌 기업을 중심으로 다수 국가의 기업이 참여하 는 경제관계이다. 이런 점에서 공급망을 중심으로 남북경협을 추진한

다면, 남북한 양자간 거래의 관점은 더 이상 유지하기 어렵다. 따라서

민족내부거래로 규정되고 있는 남북한 거래의 개념규정 문제도 재검토 가 필요할 것이다. 체육이나 문화교류 등 접촉과 교류, 이를 통한 상호 이해와 동질성 회복 등이 핵심 가치인 분야의 협력은 여전히 민족내부 거래로서 추진될 필요가 있다. 그러나 대북 지원과 경제협력 등 민족적 인 측면보다는 경제적인 성과가 요구되는 분야의 협력은 민족내부거래 라는 특수성보다는 글로벌 스탠다드에 입각한 보편적인 거래로 전환하 는 것이 필요할 것이다 .

8, 9

4) 대북 개발협력 사업의 공적개발 원조 사업으로의 전환 모색 북한의 생산역량 확충을 위한 투자는 한국의 글로벌 기업을 포함한 국내외 기업이 주도하게 될 것이다. 그런데, 에너지나 수송망 등 기반 시설의 부족과 낙후는 북한에 대한 투자를 제약하는 결정적인 요인으 로 작용하고 있으며, 이는 정부간 개발협력이 주요한 역할을 담당해야 하는 분야이다. 한국의 공적개발원조(ODA)는 2022년 28억 달러에 달하였으며, 향 후 빠르게 증가할 전망이다. 남북협력에 대한 공공부문의 자금지원은 주로 남북협력기금을 통하여 이루어지고 있는데, 문화체육교류 등 남 북한 접촉 확대를 위한 사업을 제외한 대부분의 개발협력사업은 ODA

남북경협을 민족내부거래에서 보편적인 경제적 거래로의 전환에 대한 추가적인 논의 는 이석 편(2022), 「새로운 대북정책과 남북경협의 모색」, PP.129-131 참조

이런 점에서 남북한 사이의 경제적 거래의 명칭을 양자간 거래의 성격이 강한 남북한 경제협력에서 다자간 협력을 포함할 수 있는 대북 경제관계로 전환하는 것도 고려해 볼 필 요가 있을 것이다.

사업으로 추진할 수 있는 사업이다. 그런데 교류협력법 등으로 남북한 간 거래를 민족내부거래로 규정하고 있어 발전, 수송망 등 북한 인프라 확충을 위한 협력사업을 ODA 사업으로 추진할 수 없으며, 이는 남북 협력을 위한 자금조달을 제약하는 요인으로 작용하고 있다. 남북한의 경제적 거래를 민족내부거래가 아닌 보편적인 국가간 거래로 규정하게 되면 남북경협, 특히 북한 인프라 확충 등 대북 지원성 사업과 개발도 상국에 대한 ODA 사업을 구분할 이유가 사라지게 된다. 따라서 교류 협력법의 수정 등을 통하여 남북경협에 대한 지원을 ODA 사업과 통합 함으로써 자금제약을 해소할 필요가 있다. 아울러 인프라 분야 등의 남 북경협사업을 북한에 대한 개발협력사업으로 전환하고, 남북한 양자간 사업이 아닌 국제적인 사업으로 추진해 나갈 필요가 있다.

5) 남북경협의 단계적 발전 전략의 수정 지금까지 남북경협 추진전략은 품목, 지역, 주체의 측면에서 단계 적 확대를 추구하였다. 즉, 업종의 측면에서는 북한의 저임 노동력을 활용할 수 있는 경공업 제품의 위탁가공협력에서 점차 투자 및 기술이 필요한 기계 등 중화학공업으로의 단계적 확대를, 지역적 측면에서는 개성공단 등 접경지대의 남북한 협력지구에서 출발하여 평양 등 내륙 지역으로의 확산을, 그리고 주체 측면에는 중소기업 중심으로 출발하 여 점차 대기업 참여 확대라는 단계론이 중심이 되었다. 공급망의 재편 및 다변화를 위한 협력을 남북경협의 주요 목표로 설정하면 남북경협의 단계적 확대 전략의 수정도 필요하다. 경공업이 냐 중화학공업이냐, 혹은 어떤 품목이냐가 아니라 북한에서 GVC의 어

떤 활동을 담당하도록 할 것인가 하는 점이 고려대상이 되어야 한다는

것이다. 이렇게 접근하면 경공업에서 중화학공업으로의 순차적 확대가 아니라 기술수준이 유사한 다수의 업종이나 품목에서 동시적으로 남북 경협을 추진할 수 있게 된다. 둘째, 지역적 확대 전략의 수정도 필요하다. 생산기반이 어느 정도 구축되어 있으며, 남한의 인프라를 활용할 수 있고, 제도적 여건도 마 련된 개성공단은 탈중국화와 공급망 다변화를 위한 핵심적인 거점으로 전환해 나갈 필요가 있다. 수출가공구 등 북한이 설치한 일부 경제개발 구를 적극 활용할 필요도 있을 것이지만, 북한의 인력 및 설비 역량이 집중되어 있는 평양 등 대도시 지역이 개성공단과 함께 남북경협의 핵 심 거점이 되어야 할 것이다. 셋째, 남북경협의 주체에 대한 접근도 수정할 필요가 있다. 동아시 아 공급망 재편은 한국과 일본 등 지역의 글로벌 기업이 주도하게 될 것이다. 남북경협의 무게중심이 저임 노동력을 활용한 경공업 제품의 생산이 아니라 새로운 공급망의 형성으로 이동한다면, 동아시아 공급 망 재편의 주체인 한국의 대기업이 남북경협의 주요 주체가 되어야 할 것이다. 즉, 남북경협의 초, 중반에서부터 대기업의 적극적인 참여가 고려되어야 한다는 것이다.

6) 다양한 분야에서 남북한 공급망 구축 가능 GVC 및 공급망 재편을 중심으로 남북경협을 추진할 수 있는 산업 으로는 ICT 산업을 들 수 있다. 제조업 및 서비스업의 디지털화 가속으 로 그 위상이 높아지고 있는 ICT 제조업 및 서비스업에서 한국은 세계

적인 공급자이면서 동시에 수요자로서 관련 GVC를 주도하며, 독자적 인 공급망을 구축하고 있다. 따라서 한국으로서는 안정적인 공급의 확 보를 위해 공급망 재편 및 다변화의 필요성이 가장 큰 업종이기도 하 다. 또한 이 산업은 기술집약적인 산업이면서도 북한에서 생산이 가능 한 다수의 중저위 기술품목을 포함하고 있기도 하다. ICT 제조업뿐만 아니라 소프트웨어 등 ICT 서비스업의 비중도 높아지고 있는데, 이 분 야는 남한의 역량이 상대적으로 떨어지고, 북한의 공급역량이 상대적 으로 크기 때문에 남북한 협력의 필요성과 가능성이 높다고 할 수 있 다. 이 분야의 협력은 평양, 남포 등 인적자원의 양과 질이 우수한 북한 핵심지역에서 우선 추진할 필요가 있다. 중간 기술 분야이면서 인력의 중요성이 상대적으로 큰 범용기계나 부품, 금속가공 분야도 수입 의존도, 특히 중국에 대한 의존도가 높은 분야이다. 이 분야에서도 남북협력을 통한 공급망 안정화를 모색할 필 요가 있다. 북한은 이 분야에서 어느 정도 가공기술을 확보하고 있으 며, 설비역량도 어느 정도 갖추고 있다. 따라서 대북 투자를 통하여 상 대적으로 짧은 기간내에 국제경쟁력을 갖춘 제품의 생산역량을 확보할 가능성이 있다. 평양지역과 함께 청진 등 기계공업이 발전한 지역을 협 력의 거점으로 개발해 나갈 필요가 있다. 전기차를 중심으로 하는 자동차 산업도 잠재적인 유망분야이다. 전 기차는 내연기관 차보다 필요한 부품의 수가 적어서 자동차 산업의 기 반이 적은 지역에서 단기간에 성장이 가능한 분야이다. 더구나 북한은 내연기관 자동차 산업의 기반이 거의 없어 매몰비용이 적다는 점도 장 점이다. 남한에서 공급한 배터리를 핵심 중간재로 하는 중저가 전기자

동차를 북한에서 생산하여 남한으로 반입하거나 제3국으로 수출하는

방식의 협력을 모색해 볼 수 있을 것이다 .

7) 담대한 구상과 공급망을 중심으로 한 남북경협의 전개

담대한 구상에서 실질적 비핵화 단계의 주요 협력사업으로 제시한 항만 및 공항의 현대화, 발전 및 송전망 현대화, 국제투자 및 국제금융 기구 가입 프로그램 등은 이상에서 제시한 공급망을 중심으로 한 남북 경협 패러다임의 전환과 친화성이 높다. 북한 수송망 확충을 철도와 도 로를 중심으로 추진한 것은 남북경협을 통한 북중, 북러 경제관계의 확 대를 전제로 한 것인데, 탈중국화 및 공급망 다변화는 중국과의 경제관 계의 축소 혹은 조정을 요구한다. 따라서 철도와 도로를 통한 중국과의 연결통로 확충은 불필요한 것은 아니지만, 최우선적으로 추진할 과제 도 아닌 것이다. 이보다 남한과의 접근성 개선 및 남한을 통한 세계경 제와의 연결성을 강화할 수 있는 항만 및 공항의 확충사업을 우선 추진 할 필요가 있는 것이다. 남한과의 공급망을 구축한다는 것은 남한과의 협력을 통하여 생산한 제품의 제3국으로의 수출이나 제3국에서 수입 한 원자재 및 중간재의 북한에서의 가공을 통한 남한으로의 반입 등을 통하여 북한경제가 세계경제로 진입함을 의미한다. 따라서 해양 수송

망의 확충은 가장 우선순위가 높은 과제가 되는 것이다.

공급망 형성을 중심으로 한 남북한 산업협력 유망분야에 대해서는 김계환·이석기·김 수정·강유덕, 「동아시아 공급망 재편과 북한 산업발전에 대한 시사점」, 산업연구원(2022), pp. 234-235 참조

국제투자 및 국제기구 지원 프로그램을 핵심 협력사업으로 제시한 것은 남북한 공급망 구축에 필수적인 북한의 생산역량 확충을 위해 국 제자본의 대북 투자와 자금공급 확대를 촉진하기 위한 것이다. 발전 및 송전망 현대화 사업 역시 북한의 생산역량 확충에 가장 큰 걸림돌이 되 는 에너지 부족 문제를 개선하기 위한 것이다. 비록 담대한 구상이 남 북경협의 패러다임 전환을 명시적으로 제시하고 있는 것은 아니지만, 남북경협 환경의 변화에 따른 대북 경제관계 틀의 수정 필요성에 대한 고민의 일단이 담겨 있다고 보아야 할 것이다.

3. 기후위기에 대한 공동대응과 남북경협의 연계

가속화하는 글로벌 온난화 역시 남북경협의 패러다임 전환을 요구 하고 있다. 기후위기에 대한 전세계의 공동대응 필요성은 가장 중요한 글로벌 어젠다가 되고 있다. 기후위기에 대한 대응은 두 측면에서 남북 경협의 새로운 방향을 제시한다. 첫째, 기후위기에 대한 대응, 특히 제조 및 수송 등에서의 탄소배출 절감에 대한 국제적인 요구는 제조업 중심 경제인 한국경제에는 새로 운 과제로 대두되고 있다. 생산과정에 재생에너지의 사용 비중을 높이

라는 요구를 한국의 글로벌 기업은 외면할 수 없다 . 이들의 생산활동 이 한국에만 국한되어 있지 않기 때문에 탄소배출 감축을 위한 투자 역

기후위기에 따라 기업이 직면하고 있는 새로운 환경의 예로 RE100을 들 수 있다. RE100은 2050년까지 기업이 사용하는 에너지의 100%를 재생에너지만으로 사용하겠다는 국제적인 기업협약으로 한국의 주요 기업들도 가입하였다. 당장은 국제적인 통상규정은 아 니지만, 글로벌 기업이 이 협약을 지키지 않으면 미국과 EU 등으로의 수출 등에 있어 불이 익을 받을 가능성이 있다.

시 국내에만 한정되지 않는다. 더불어 재생에너지를 통한 생산비용의

절감 가능성은 생산입지의 결정에도 영향을 미칠 가능성이 커지고 있 다. 한국의 글로벌 기업이 주도하는 남북경협 사업도 탄소배출 절감이 요구될 것이다. 뿐만 아니라 북한지역에서 재생에너지 생산 및 이를 사 용하는 생산이 유리하다면, 국내나 제3국의 생산 거점을 북한으로 이 전할 유인도 발생한다. 또한 탄소배출권 거래가 활성화된다면, 북한지 역에서의 재생에너지 분야 협력은 새로운 경제적 가치를 창출할 수있게될 것이다. 둘째, 남북경협을 북한 기후위기 대응 역량 확충 지원과 연계함으 로써 선진국으로서의 의무를 이행하고, 남북경협에 대한 국내외의 지 지를 획득할 필요가 있다. 기후위기에 대한 대응은 상당한 역량과 투자 를 요구한다. 개발도상국들은 이러한 자원과 역량을 충분히 확보하지 못하고 있으며, 국제사회의 지원이 필요하다. 북한도 예외는 아니다. 따라서 남북경협을 탄소배출을 통하여 성장한 선진국인 한국이 개발도 상국인 북한의 기후위기 대응 역량 확충 지원 수단으로 활용할 수 있다 면 남북경협에 대한 국내외의 지지 및 지원을 획득하는데 훨씬 유리하 게 될 것이다. 북한의 실질적인 비핵화 단계 이전이라도 남북경협을 기 후위기 대응과 연계하여 추진한다면 대북 경제제재 하에서도 남북경협 의 가능성을 확대할 수 있을 것이다. 최근 빈번한 자연재해에 시달리고 있는 북한도 자연재해 및 기후위기 대응 역량 확충을 위한 국제사회와 의 협력을 강력하게 요구하고 있어서 이 분야의 남북협력은 북한의 수 용성이 높을 것으로 기대된다. 기후위기에 대한 역량 확충과 남북경협을 연계할 수 있는 대표적인

협력분야는 발전분야이다. 에너지 분야 협력을 탄소배출의 증가를 초 래할 화력발전부문 보다 수력발전을 중심으로 추진할 필요가 있다. 수 력발전소의 개보수, 리파워링 및 CDM 사업 등이 추진될 수 있을 것이 다. 최근 기후위기 대응의 차원에서 새롭게 주목받고 있는 중소형 수력 발전 분야에서 남북한 협력의 가능성도 모색할 필요가 있다. 동시에 태양광, 풍력 및 바이오 에너지 등 재생에너지 분야에서의 협력을 확대해 나갈 필요가 있다. 단기적으로는 소규모 태양광 및 풍력 발전 설비의 설치부터 추진하되, 북한이 중국에 제의한 것으로 알려지 고 있는 간척지를 이용한 대단위 풍력발전단지나 해상 풍력단지 건설 등의 사업도 중장기적으로 검토할 필요가 있다. 보다 장기적으로는 수 소경제 등 에너지 패러다임의 전환에 있어 남북경협의 활용을 모색할 필요가 있다. 이 분야에서는 북한의 탄소 가스화 기술이나 설비 등을 활용한 수소 생산, 수소환원제철법 등 새로운 제철법에서의 협력 등이 검토될 수 있을 것이다. 이렇게 생산한 재생에너지를 남북경협 사업, 특히 글로벌 기업이 주도하는 협력사업에서 사용하는 방안도 추진할 필요가 있다. 발전 뿐만 아니라 수송망, 제조업 및 광업, 농수산 및 임업 등 남북협력의 전 분야에서 친환경적, 탄소저감형 생산, 운송, 소비체 계를 구축하는, 남북경협의 녹색화를 추진해 나가야 할 것이다. 재생에 너지 생산, 자연재해 대응 및 탄소배출 절감을 위한 기술 개발 및 인력

양성도 주요 남북협력 사업으로 추진할 수 있을 것이다.

4. 우선 추진 협력사업

1) 농업 생산성 향상을 위한 협력사업

지속되는 대북 경제제재 등으로 북한의 인도적 차원의 위기 가능성 이 높아지고 있다. 특히 식량사정은 언제든지 심각한 인도적 차원의 위 기로 전환될 가능성이 있다. 이런 점에서 인도주의적 성격이 있는 식량 및 농업분야의 협력은 핵문제 해결을 위한 대화 복귀 등 북한이 초기 단계의 행동을 하면 가장 우선적으로 추진할 필요가 있다. 그런데, 담대한 구상에서 제안된 식량-자원 교환프로그램을 우선 추진하는데는 적지 않은 문제가 있다. 무연탄 및 철광석의 수출 금지는 UN 대북 경제제재의 핵심 내용의 하나이다. 북한에 대한 식량지원에 대한 대가로 북한으로부터 자원을 도입한다면, 비록 인도적 지원과 연 계한다고 하더라도 UN 대북 경제제재의 큰 틀을 흔들 가능성이 있다. 뿐만 아니라 북한으로부터 지하자원을 도입하기 위해서는 설비 및 수 송망에 대한 추가적인 투자가 필요할 수 있는데, 이 역시 시간과 비용 이 많이 필요할 뿐만 아니라 대북 제재의 면제가 필요한 사항이다. 따 라서 북한이 대화에 복귀하는 등 실질적인 태도를 보인다면, 국제기구 등을 통하여 비제재 품목인 식량을 무상으로 지원하는 것이 대북 경제 제재의 틀을 유지하면서도 즉각적으로 효과를 거둘 수 있는 방법인 것 으로 평가된다. 식량의 직접적인 지원과 함께 북한 농업생산성 제고를 위한 협력사 업을 조기에 추진할 필요가 있다. 북한은 비료 등 농자재의 부족도 심 할 뿐만 아니라 농기계가 부족하여 인력 의존도가 매우 높다. 이에 따 라 북한은 농업의 기계화를 식량생산 확대를 위한 핵심 과제의 하나로

설정하고, 군수공장에서 농기계를 생산하여 공급하는 등 자원투입을 확대하고 있지만, 생산능력의 부족 등으로 성과는 제한적이다. 따라서 북한 농기계 및 부품 생산 확대를 통한 북한 농업 생산성 제 고 사업을 초기부터 적극적으로 추진할 필요가 있다. 특히 당장 농기 계의 공동생산이 어려울 경우 남한의 유휴·중고 농기계를 공급하거나

농기계 부품 및 수리분야의 협력부터 추진할 필요도 있다 . 농기계 분 야의 협력을 통한 북한 농업 생산성의 향상은 북한의 식량사정 개선에 기여할 뿐만 아니라 농업분야에서 제조업 분야로 노동력 이동을 촉진 함으로써 남북한 공급망 형성을 위한 노동력 확보에도 기여할 것이다.

2) 개성공단의 역할 전환 및 수출가공구를 통한 공급망의 구축 대북 경제협력에 대한 제한이 완화되어 공급망 형성을 중심으로 남 북경협을 추진할 수 있게 되면, 이를 위해 우선적으로 활용할 수 있는 지역은 개성공단이 될 것이다. 따라서 중단 이전에 저임 노동력을 활용 하여 의류 등을 생산하는 임가공 단지의 성격이 강하였던 개성공단을 남북한 공급망 구축을 위한 전진기기로 전환해 나갈 필요가 있다. 개성 공단은 제도와 인프라의 측면에서 안정적인 공급을 위해 필요한 조건 을 가장 잘 갖추고 있으며, 필요한 투자를 확대하는 데도 유리한 지역 이기 때문이다. 개성공단과 함께 북한이 수출가공구로 설치한 남포의 와우도 및 진도, 그리고 송림수출가공구를 통하여 금속가공, 기계 및

북한은 트랙터 등 농업용 기계가 부족할 뿐만 아니라 부품부족 등으로 농기계의 가동 률도 낮은 것으로 평가되고 있다. 남북경협이 활발하게 진행되던 시기에 농기계 부품 공급 및 수리 분야에서의 협력사업이 진행된 바도 있다.

전자제품 등의 업종에서 남북협력을 확대해 나갈 필요가 있을 것이다.

3) 기후위기 대응 역량 확충을 위한 대북 지원 사업

수력발전과 재생에너지, 그리고 탄소 절감형 기술개발 및 설비구 축 등 분야에서의 협력을 확대해 나가되, 단기적으로는 기후위기 및 자 연재해 대응 역량 확충을 지원하는 사업을 추진해 나갈 필요가 있다. 이 분야는 남한이 적극적으로 노력하면 UN 대북경제 제재 면제가 가 능할 것이며, 국제적인 틀에서의 사업 추진도 용이할 것이다. 기후변화 및 재해 관련 정보의 제공, 북한내 관련 정보의 수집 및 분석 능력 확충 을 위한 기술 및 설비제공 등의 사업은 언제든지 추진할 수 있을 것이 다. 인도주의적 지원 차원에서 홍수나 가뭄 피해 저감을 위한 중소규모 인프라 구축사업의 지원도 가능할 것이다. 에너지 접근권이 크게 떨어 지는 취약지역 및 계층을 위한 소규모 태양광 및 풍력 발전 사업도 대 북 제재 하에서도 추진을 모색해 볼 필요가 있을 것이다. 북한이 VNR 을 통하여 국제사회의 협력을 요청한 탄소배출 감소를 위한 사업도 국 제적인 틀 속에서 한국이 적극적으로 추진해 나갈 수 있을 것이다.

4) 북한 주요 항만의 확충 및 현대화 사업 북한은 2016년에 수립된 국가경제발전5개년전략(2016-2020년)에 서 대외경제관계가 중국에 지나치게 편중되어 있음을 비판하면서 대외 경제관계의 다변화 및 다양화를 경제발전을 위한 주요 전략의 하나로 제시한 바 있다. 2017년 UN 대북 경제제재가 강화됨에 따라 이 전략은 실제로 추진되지 못하였지만, 중국 일변도의 대외경제관계로부터 탈피

하고자 하는 북한의 대외경제관계 전략은 지금도 유효한 것으로 평가 된다. 이런 점에서 한국으로서는 북한이 중국 의존도를 줄이고, 한국은 물론이고 미국 등 서방국가와의 경제관계를 확대하는 것을 적극적으로 유도해 나갈 필요가 있다. 북한이 한국 및 서방국가와의 경제관계를 형 성하게 될 경우 공항과 항만은 북한과 서방국가를 연결하는 핵심 수송 망이 될 것이다. 이런 점에서 북한이 핵문제 해결을 위한 대화에 복귀 하는 등 실질적인 행동에 나서면 남포항이나 청진항 등 주요 항만의 확 충 및 현대화 사업을 적극 지원할 필요가 있을 것이다. 그런데 북한 항만의 수송능력 확충 지원이 남북한 사이의 도로 및 철도 등 육상 교통망의 연결과 북한측 육상 수송망 현대화 지원사업과 배치되는 것은 아니다. 중국과 러시아 등 북방으로의 진출을 위한 철도 우선 육상 교통망 협력사업을 재고할 필요는 있지만, 남북한 사이의 효 율적인 물류망 구축을 위해서는 도로를 중심으로 하는 남북한 육상 교 통망의 연결 및 확충사업은 북한 항만의 확충사업 못지 않게 중요한 사 업이라고 할 수 있다. 아울러 주요 산업시설 등에서 항만까지의 육상 교통망을 확충하고, 현대화하는 사업도 해양을 통하여 북한을 세계경

Ⅳ. 맺음말

제에 편입시키는 과정에서 절대적으로 필요한 사업이다.

민족내부거래에 따른 양자간 경제협력 사업으로서의 남북경협은 개 성공단 등 성과가 없지는 않았지만, 경제적 합리성에 대한 충분한 고려

의 부족 등 문제점도 없지 않았다. 더구나 미중 패권경쟁이나 코로나19

팬데믹 등에 의한 공급망 전환의 필요성이 제기되고, 대북 제재의 지속 에 따른 북한의 인도적 차원의 위기 심화 가능성, 기후위기에 대한 대 응 필요성 등 남북경협의 환경은 이전과 크게 달라지고 있다. 북한 문 제의 국제화에 따라 북한과의 경제관계에 있어서의 남한의 독점적 지 위의 유지가 불가능하다는 점도 고려되어야 할 것이다. 북한의 지속적 인 핵 및 장거리 미사일 개발에 따른 남한내 대북 정책기조의 전환에 대한 요구도 무시할 수 없는 요소이다. 이런 점에서 남북한 경제협력에 대한 새로운 접근의 모색이 필요한 시점이라고 해야 할 것이다. 본고에서는 윤석열 정부의 담대한 구상은 비록 구체적인 대북 경제협력 전략을 제시하고 있지는 않지만, 한국정 부 차원에서 남북경협에 대한 새로운 접근의 일단을 내포하고 있다는 점에서 의미가 있다고 평가하였다. 그리고 이러한 문제의식을 확장하 여 남북한 공급망 구축이나 북한의 인도주의적 위기에 대한 대응, 그리 고 기후위기와 남북경협의 연계 추진 등 남북경협의 패러다임을 전환 할 필요가 있음을 제기하였다. 그리고 이를 위해서 민족내부거래와 양 자간 경제협력으로부터 남북한이 참여하는 다자간 경제관계로서 남북 경협의 개념을 전환할 필요가 있음도 주장하였다. 이러한 새로운 패러 다임에 입각하여 북한 농업생산성 향상을 위한 농기계 분야 협력이나 남북한 공급망 구축을 위한 개성공단의 활용 방안 등 우선 추진 사업도 제시하였다. 그런데 남북한이 공급망을 중심으로 경제관계를 형성해 나가기 위 해서는 북한지역에서의 생산 비용의 절감만이 아니라 북한으로부터의

안정적인 공급이 확보되어야 한다. 그리고 이는 남북한 사이의 긴장관 계의 완화 및 신뢰의 구축을 전제로 한다. 이런 점에서 남북한 사이의 갈등과 긴장이 심화되고 있는 상황에서 공급망을 중심으로 남북경협을 접근하는 것은 시기상조인 것도 사실이다. 그러나 남북한 공급망 구축 은 북한 핵문제 해결과 남북관계 개선을 통하여 추구해 나가야 할 남북 한 경제관계의 지향점이 될 수 있을 것이다. 나아가서 동아시아 공급망 재편을 활용한 새로운 성장 경로의 채택은 비핵화를 설득할 때 북한에

참고문헌

제시할 경제적 비전의 하나가 될 수 있을 것이다.

김계환·사공목·강지현·정성인·김바우·김윤수·이문형(2021), 「경제패권경쟁시대 전 략적 자율성을 위한 산업통상 전략」, 산업연구원 김계환·이석기·김수정· 강유덕(2022), 「동아시아 공급망 재편과 북한 산업발전에 대 한 시사점」, 산업연구원), 통일부(2022), 「비핵평화번영의 한반도-윤석열 정부 통일·대북정책」 이석기·정만태·김수정·빙현지·박희철·이정호·이중용·오원섭·양승우, 「남북한 기 계산업 협력방안-일반기계를 중심으로」, 산업연구원 이석 편(2022), 「새로운 대북정책과 남북경협의 모색」, 한국개발연구원

지속가능한 남북경제협력의 미래

최은주

세종연구소 연구위원

1988년 처음 시작된 남북경제협력은 2016년 개성공단이 폐쇄되면 서 전면 중단되었고, 이후로는 2023년 현재에 이르기까지 재개되지 못 하고 있다. 2018년에 잠시 남북 관계가 개선되고 3차례에 걸쳐 남북정 상회담이 개최되면서 남북경제협력도 재개될 것이라는 기대가 높았으 나 결국 실현되지 못한 채 단절 상태가 지속되고 있다. 특히 2020년부터는 남북관계와 북미관계 모두 경색국면에 접어들 었다. 게다가 코로나19 팬데믹으로 인해 전세계적으로 국가 간 직접적 인 교류가 위축되는 가운데 북한 또한 고강도 봉쇄정책을 추진하면서 남북 간 교류 가능성은 더욱 낮아졌다. 더욱이 2022년부터는 북한의 군사적 행동이 지속되면서 군사, 안보적 갈등이 커지고 있어 남북한 간 의 경제협력에 대한 논의는 상대적으로 줄어들고 있다. 그러나 한반도에서 군사적 위협을 완화하고 평화를 실현해나가면 서 통일을 지향하려 한다면, 남북간 갈등 관계가 지속되는 것은 바람직 하지 않다. 한반도에서 군사적 위협을 완화하고 상호 접촉면을 넓혀가 면서 평화의 필요성을 체감할 수 있을 때 한반도 평화 정착은 시작될 수 있다. 특히 평화가 정착되면 남북한 각각의 예산에서 높은 비중을 차지하고 있는 국방비 등 분단체제 유지비용을 경제발전에 전용할 수 있는 여지를 만들어 잠재성장률을 높일 수 있으며, 이는 남북한 구성원 들의 삶의 질을 높일 수 있다. 이러한 측면에서도 남북 간 교류를 활성 화하고 상호 이익을 기대할 수 있게 하는 경제협력은 여전히 한반도 평 화를 위한 중요한 사업이다.

다만, 현재 상황에서 단기에 남북 경협이 재개되기 어렵다는 점을

고려할 때 이러한 단절의 시기야말로 향후 남북 경협이 재개되었을 때 어떻게 나아가야 할지, 발전적 계승을 위한 방안을 모색해 볼 적기가 될 수 있을 것이다. 미래의 변화된 환경 속에서는 과거의 방식을 답습 할 수도 없으며 답습해서도 안 된다. 그러므로 과거에 대한 반성적 성 찰과 함께 변화된 현실을 고려하여 발전지향적인 남북경협을 위한 방 안들을 모색해 나가야 한다. 최근 한반도를 둘러싼 환경이 변화하면서 남북 관계에 미치는 변수 가 다양해지고 그 영향력도 커지고 있다는 점에서 이를 고려한 남북경 협에 대한 논의가 활성화되어야 할 필요성은 커지고 있다. 이미 2018년 의 과정에서 국제사회의 대북제재는 남북경협을 재개하는데 있어 심대 한 영향을 미친다는 점이 확인되었다. 미중 간 갈등, 전략적 경쟁으로 촉발된 국제 정세의 변화는 직접적으로 남북관계에 영향을 미치고 있 으며, 러시아-우크라이나 전쟁은 현재의 남북 간 갈등 국면을 심화시 키는 방향으로 작용하고 있다. 이에 따라 남북한 또한 변화된 국제 정 세에 조응하여 남북관계보다는 대외관계를 개선 및 강화하는 데에 주 력하고 있어 남북관계 개선을 위한 대북, 대남 정책의 상대적 중요성은 감소하고 있는 형국이다. 이에, 남북한의 변화된 현실까지 고려하면서 장기적인 전망 속에서 남북관계를 개선하고 한반도의 평화 정착을 위한 남북경협의 역할과 방법 등을 모색해나가는 과정이 더욱 필요해졌다고 본다. 무엇보다도 단절된 상황을 오랫동안 겪고 있는 남북 경협과 관련해서 향후 지속가 능성을 담보할 수 있는 방안을 적극적으로 마련해 나가야 한다. 이 글

에서는 남북경협의 과거 역사적 경험을 간략히 검토하고 한반도를 둘 러싼 현재 상황을 분석한 후 장기적인 전망 속에서 남북경협이 재개된

Ⅱ. 남북경협의 지속과 단절

1. 남북경협의 목표와 추진

다면 어떻게 나아가야 할지에 대한 방안을 모색해 보고자 한다.

경제협력이란 노동과 자본, 기술 등 각종 생산요소들의 국가간 이 동을 포함하여 국제경제 문제에 관한 국민경제 상호간의 협조적인 활

동을 의미한다. 모든 국가들은 양자간, 혹은 다자간의 경제협력을 통 해 교역 규모를 확대하고 자국 기업의 해외 진출 및 해외 기업의 투자 유치 등을 활성화하여 자국의 경제활동 영역을 넓히고 성장의 동력을 마련하고자 한다. 이러한 경제협력이 갖는 경제적 이익에 대한 기대효과는 남북한 간 에도 그대로 적용될 수 있으나 이에 더해 남북간에는 ‘남북관계의 특수 성’이 반영된다. 즉, 남북 간 교류 활성화를 통해 남북한 산업 간 상호보 완성을 확대하며 국제경쟁력을 제고하고, 호혜적·균형적 경제 발전으 로 구성원들의 생활수준을 향상시키는 것뿐만 아니라 경제외적으로 정 치, 군사적 갈등을 평화적 방법으로 해결해나가도록 하여 한반도 평화

한국민족문화대백과사전, <https://encykorea.aks.ac.kr/Article/E0002800> (검색 일: 2023.9.7.)

정착에 기여한다는 것이다. 남북 경협으로 상호 유의미한 수준의 경제

적 이익이 발생한다면 남북한 모두 경제적 편익을 지속적으로 유지하 기 위해서라도 군사적, 정치적 긴장을 완화시키고자 노력할 유인이 생 겨 군사적 방식을 선택할 가능성을 낮출 수 있다. 이러한 기대효과 속에서 남북경협은 원칙으로, 남북관계를 개선하 는 데 있어서 군사적 도발은 일체 허용하지 않는다는 점, 일방적인 통 일을 추구하지 않는다는 점, 교류와 협력을 통해 통일을 지향한다는 점 을 내세웠다. 그리고 이를 실현하는 데에서 정경분리, 선경후정, 선민 주관, 선이후난, 선공후득의 운용원칙을 적용하였다 즉, 정치와 경제를 분리하고 경제 부문을 우선하며, 민간을 앞세우고 쉬운 사업부터 수행 하며 먼저 북한에 지원하고 경제적 이득은 나중에 취한다는 입장을 견 지한 것이다. 1988년 7.7선언을 계기로 남북경협이 시작된 이래 2015년까지 전

체 교역액이 추세적으로 증가하였다. 경협 초기에는 비상업적 거래와 일반교역·위탁가공사업의 비중이 높았으나 갈수록 개성공단 등 상업 적 거래가 차지하는 비중이 증가하는 추세를 보였다. 이 시기에는 북한 이 1, 2차 핵실험을 실시하기도 하였으나 남북은 남북관계 및 경제협력 과 관련한 정책들을 지속적으로 추진하면서 남북경협은 중단 없이 지 속되었다. 물론 세부적으로 살펴보면 2008년 금강산 관광객 피격 사 건, 2010년 천안함 사건으로 금강산 관광과 개성공단을 제외한 남북교 역이 중단되었고 다만 이러한 중단에 따라 감소한 교역액을 개성공단

1994년 1억 9천만 달러에 불과했던 교역액은 2015년에 27억 1천만 달러로 14배 이 상 증가하였다.

의 교역 증가가 상회하면서 전체적으로 교역액이 증가세를 보일 수 있 었다. 그러나 2016년 북한이 4차 핵실험과 장거리 로켓 시험 발사를 단 행하면서 결국 개성공단 가동 또한 전면 중단되었고 이로써 남북경협 이 모두 중단되었다.

2. 남북경협의 평가와 과제

남북경협이란 ‘억지(deterrence)와 강제(compellence)’보다는 ‘관 여’를 통해 남북관계를 개선하고자 하는 노력의 일환이고, 여기에는 일 정 부분 성과도 있었으나 한계 또한 존재하였다. 관여(engagement) 란, 대외정책의 한 형태로서 비군사적 수단을 통해 상대국가의 행동에

영향을 미치거나 의도하는 변화를 유도하는 접근으로 정의할 수 있다. 남북경협 또한 손실과 비용을 부담시키기보다는 긍정적 유인과 이익을 확대하고 장기적으로는 새로운 이익을 창출할 수 있는 가능성을 높여 상대의 행위를 변화시키고자 하는 것이다. 이러한 측면에서 남북경협 은 북한과의 접촉을 유지하면서 남북 간의 긴장을 완화하고 관계를 개 선시켜 왔으며 이를 통해 상호 이익을 발생시킬 수 있다는 점을 확인시 켜준 사업이라고 평가할 수 있다. 그러나 남북경협은 경제외적인 요인에 의해 중단과 재개를 반복하 였고 초기에 계획한 대로 확대되어 나가지 못하는 등 불안정한 모습 을 보여왔다. 즉, 불확실성과 리스크를 근원적으로 극복하지 못하면서

최규빈, “긍정적 관여를 통한 한반도 평화공존: 남북경협의 현황과 전망,” 김태균 외, 『한 반도평화학: 보편성과 특수성의 전략적 연계』 (서울대학교출판문화원, 2021), pp.146~147.

협력사업의 다변화, 민간의 참여 확대 및 투자 증대, 다자협력으로의

발전 등 경협 초기에 기대했던 긍정적인 기대효과로 나아가지 못한 것 이다. 먼저 경제적인 측면에서는 남북한의 경제적 격차로 인해 교역액의 증가에도 불구하고 규모면에서 한국경제에 미치는 영향은 미미하였다. 남북교역액이 가장 컸던 2015년에도 남북교역액은 한국의 대외교역액 의 0.28% 수준에 머물렀을 뿐이다. 따라서 경협을 중단하였을 경우 참 여 기업들에게는 피해가 막대하였지만 한국 정부의 입장에서 보면 피 해가 그리 크지 않았다. 뿐만 아니라 한국 국민들의 경우에도 경협을 통해 반입되는 품목들이 대체재가 풍부한 것들이기 때문에 경협 중단 에 따른 변화를 크게 체감할 수 없었다. 이러한 상황은 남북경협의 지 속과 중단의 의사결정에 있어 경제적 측면이 그리 중요한 고려 요인으 로 작용하지 않을 수 있었다는 것을 의미한다. 그리고 참여 기업의 산업별 구성을 살펴보면 농림수산업 및 섬유 봉제업 등과 같은 제조업에 집중되어 남북한 모두에게 성장동력을 창 출할 수 있는 전망성을 갖추지 못했다. 구체적으로 살펴보면 농림수산 물 관련 기업이 605개로 전체 위탁가공 기업의 76.58%를 차지하였고 위탁가공부문에서도 섬유업 관련 기업이 217개로 전체 참여 기업의 88.21%였다. 개성공업지구에 입주한 기업들의 경우에도 섬유업 관련

기업이 64개로 전체 입주 기업의 51.2%를 차지하고 있었다. 이는 북 한의 저렴한 인건비에 기대어 비용 절감을 통해 가격경쟁력을 갖추고

서울시, 『남북경협편람』(서울특별시, 2021), pp.81~122.

자 했던 기업들을 중심으로 진출한 결과였다. 초기에 대우와 LG 등 당시 대기업들이 위탁가공사업에 참여하였으 나 한국 기업들의 성장, 그에 따른 산업 및 투자 수요의 변화를 경협사 업이 충족시키지 못하면서 대기업의 경협 참여는 이어지지 못하였다. 물론 초기 수준이었다는 점을 고려할 때, 선제적으로 진출한 기업이 안 정적으로 수익을 창출하고 인프라가 단계적으로 확충되면서 리스크를 낮추고 물적 토대를 구축해 나갔다면 달라질 수 있었을 것이다. 이는 역설적으로 남북경협사업이 경제성을 갖추는 데에는 오랜 시간과 막대 한 투자가 선행되어야 한다는 점을 보여주기도 한다. 두번째로 경제외 적 효과라는 측면에서 살펴보면 초기에는 남북경 협에 따른 실질적인 안보증진효과가 발생하였고, 남북경협이 중단되면 서 남북 관계에서 갈등이 발생하였을 때에는 북한에 대한 남한의 효과 적인 개입수단 중 하나를 상실했다는 점이 확인되어 경협의 효과를 반 증해 주었다. 구체적으로 살펴보면 금강산 관광사업이 추진되면서 북 한의 함대가 후방으로 이동하였고 개성공단을 조성하기로 하면서 북한 의 6사단과 64사단, 2군단 포병연대가 5-10km 후퇴하였다. 그리고 남 북경협 시기에는 이를 매개로 대화채널을 가동할 수 있어서 남북관계 가 경색되거나 갈등이 발생한 상황에서도 위기 상황으로 악화되지 않 도록 관리할 수 있었으나 경협 중단으로 이러한 대화채널은 더 이상 가 동되지 못했다.

개성공단의 개발 계획에 따르면 단계적으로 첨단 산업으로 협력 사업을 발전시키고자 했으나 그에 이르지 못하면서 미완으로 남았다.

세번째로 남한의 경우 남북경협을 둘러싼 내부 논쟁이 지속되었고

이는 정부들로 하여금 정책적 일관성을 유지하는데 부정적으로 작용한 측면이 존재하였다. 먼저 남북경협을 통해 형성된 남북의 안정적 관계 가 정치 및 군사 부문으로 확대될 것이라는 예측이 기대에 미치지 못하 면서 남북경협에 대한 정부 지원 및 지원 수준에 대한 문제 제기가 해 소되지 못하였다. 그리고 남북경협의 과정에서도 북한의 핵과 미사일 문제 또한 지속되었다는 점에서 경제협력의 긍정적 외부효과로 기대했 던 한반도 긴장완화와 남북관계 개선으로 이어졌는지에 대해서도 회의 적, 비판적 견해가 꾸준히 제기되었다. 이는 북한에 대한 경제적 지원 및 협력사업의 재고를 주장하는 주요한 논거로 활용되었다. 마지막으로 남북경협이 한반도를 둘러싼 정세의 변화로부터 자유 로울 수 없는 현실에도 불구하고 남북은 경협 사업을 추진하는데 있어 서 남북 관계의 특수성을 강조하면서 남북한의 문제로 한정시켰고 정 세 변화가 어떻게 남북경협에 영향을 미칠 지에 대한 고려와 선제적 대 응 방안을 마련하는데 미흡하였다. 2018년에 남북관계가 개선되었고 남북한 모두 남북경협을 재개할 의지가 있었음에도 실질적인 진전이 없었던 것은 더 이상 경협이 남북한의 의지만으로 이루어질 수 없는 사 안이라는 점을 보여준다. 이는 남북경협이 중단된 시간동안 한반도를 둘러싼 정세 변화, 남북한이 처한 상황 등이 달라졌음에도 남북경협을 과거의 방식으로 접근한 결과이다. 그러므로 향후에는 경협 초기부터 잠재적 장애요인으로 작용하였던 북핵문제와 이에 따른 국제사회의 대 북제재가 남북경협의 재개에 직접적인 영향을 미치는 사안이 된 현실 을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

Ⅲ. 남북경협을 둘러싼 대내외 환경과 전망

남북경협을 둘러싼 대내외적 환경은 크게 변화하고 있다. 미중전략 경쟁으로 촉발된 국제정세의 변화는 경제 부문을 넘어 군사, 안보 부문 으로 확대되면서 한반도를 둘러싼 동북아시아의 정세 구도를 바꾸고 있다. 이러한 구도의 변화는 남북한의 대외정책에도 영향을 미치고 있 으며 이러한 추세는 당분간 지속될 것으로 전망된다. 한편 전세계적으 로 환경 문제가 각종 이상기후로 인해 나타나면서 환경 문제를 해결하 고 지속가능한 발전을 위한 노력이 필요하다는 점에 대해 다수의 국가 들이 동의하고 있다. 한반도 또한 기후문제에서 자유롭지 않으며 남북 한 모두 국제사회의 흐름에 적극적으로 조응할 것임을 밝히고 있다. 마 지막으로 4차산업혁명으로 상징되듯이 첨단과학기술의 역할이 강조되 면서 국가의 경쟁력을 좌우하는 핵심 요소가 되고 있고 사람들의 일상 을 바꿔 놓고 있다. 남북한 모두 이러한 흐름에 맞게 핵심적인 기술들 을 중심으로 경제 발전을 견인하려는 노력들을 경주하고 있다. 이러한 측면에서 향후 남북경협의 모습을 그려나가기에 앞서 남북 경협에 영향을 미칠 중장기적 요인들을 검토하고 경협의 파트너인 북 한이 이러한 요인들에 대해 어떻게 인식하고 대응하고 있는지를 간략 하게 검토하고자 한다.

1. 국제정세의 변화와 북한의 대응

냉전 이후 세계화를 바탕으로 한 자유 무역이 세계 경제를 주도하 면서 세계 경제는 빠르게 성장해왔다. 냉전 이후에 형성된 세계 경제

질서는 상품과 노동 및 자본의 국가 간 이동에 대한 제한을 최소화하면

서 세계 경제에 참여하는 모든 주체들이 효율성을 중심으로 경제 활동 을 할 수 있도록 보장하는 방향으로 이루어졌다. 이에 따라 글로벌 기 업들은 원가를 절감시키는 방향으로 공급망을 형성하여 경쟁력을 강화 하였고, 소비자들은 보다 저렴한 가격으로 다양한 상품들을 구매할 수 있게 되었다. 그 결과 세계 경제는 성장하였고 국가 간, 지역 간에 경제

적 상호의존성은 심화되어 갔다. 한편 세계 경제 성장의 이면에서 경제적 불평등은 심화되었고 국 가들 사이에 의존도가 심화되면서 국가 단위에서 자국 경제 상황에 맞 게 경제를 운용하는데 필요한 정책을 추진할 수 있는 자율성이 줄어드 는 결과를 낳았다. 그 결과 세계 경제의 경기 변동이 일국 경제에 미치 는 영향이 심화되었고 경기 변동에 대응하기 위한 각국의 경제 정책의 운용 범위는 제한되었다. 이러한 문제들에 대해 각 국가들은 대외 경제 정책 기조를 전환하기보다는 국내 경제 정책을 조정하는 방향으로 피 해를 최소화하기 위해 노력하는 방식으로 대응해 왔다. 그러나 2017년 미국의 트럼프 행정부가 출범하면서 ‘경제안보’를 핵심 의제로 제기하며 기존의 대응 방식과는 다른 정책방향을 보였다. 즉, 기존의 국제경제 질서 속에서 자국 경제와 관련한 정책을 추진하기 보다는 자국 경제의 회복과 발전을 중심으로 기존의 자유 무역 체계에 서 보호 무역 정책을 추진하기 시작한 것이다. 경제안보란, “국가의 권력

2017년 기준으로 세계무역에서 글로벌 가치사슬(GVC)이 차지하는 비중이 74%에 달 했다. 정희철 외, 『글로벌 가치사슬(GVC)의 패러다임 변화와 한국 무역의 미래』 (한국무역 협회, 2020), pp.8~10.

(power)과 부(wealth)를 일정 수준 이상으로 유지하기 위하여 국가적 자원, 재원 및 시장에 충분히 접근하고 활용할 수 있는 것”을 의미한

다. 이러한 시각에 따르면 트럼프 행정부의 경제정책은 그 동안 심화 되어 왔던 경제적 상호의존성이 상호 이익을 보장해 왔다는 점보다는 자국 경제의 안정성을 유지하는 데 부정적 영향을 미치는 위험 요소로 작용할 수 있다는 점을 주목한 것이다. 미국은 2018년 3월 철강과 알루미늄 등 중국산 수입품에 높은 관세 를 부과하기로 결정하였고 중국 또한 이에 대응하여 미국산 수입품에 보복관세를 부과하겠다고 발표하였다. 이후 미국은 자국 경제 성장과 군사적 우위를 유지하는데 필요한 첨단 기술 부문에서 중국에 대한 견 제의 필요성을 제기하면서 해당 분야에 대한 미국의 경쟁력을 강화할 수 있도록 제반 조치들을 입안하였다. 2020년 미국은 안보와 지적재산 권 문제를 제기하면서 중국의 통신장비업체인 화웨이에 제재를 부과 하여 미국의 기술력과 소프트웨어를 활용하여 생산한 반도체가 미국의 사전 승인을 받지 않고 화웨이에 공급되지 못하도록 하였다. 이는 미국 의 만성적인 대중국 무역적자 문제를 완화하기 위한 조치로 시작된 무 역 분쟁이 무역기술장벽(Technical Barriers to Trade, TBT)으로 확대 되고 있다는 것을 보여준다. 이와 같이 미국과 중국 사이에 벌어지고 있는 경쟁으로 기존의 세 계 경제가 구축해 왔던 글로벌가치사슬(Global Value Chain, GVC)이 변화하고 있으며 이것이 경제외적인 요소들과 결합되어 세계를 진영화

이효영, 『경제안보의 개념과 최근 동향 평가』 (서울: 국립외교원 외교안보연구소, 2022), p.3.

하는 양상으로 확대되고 있다. 미국 입장에서는 핵심 산업에 대한 기술

뿐만 아니라 생산능력까지 확보하여 관련 제품들의 수급을 안정적으 로 보장하고자 하지만 현실적으로 미국이 모든 첨단 기술 제품을 독자 적으로 생산할 수는 없기 때문에 이를 분담할 수 있는 국가들과 공급망 (supply chain)을 구축할 필요가 있다. 미국은 이미 형성된 높은 수준 의 공급망을 모두 해체하는 것이 아니라 국가 경제의 미래가 달린 산업 들에 한해 생산 과정에서 중국을 최대한 배제하고 우방 국가들을 중심 으로 공급망을 재편하는데 역점을 두고 있다. 즉, 민주주의국가들과의 연대를 강화하고 이들 국가들을 중심으로 경제 관계를 강화해 나가고 자 하는 것이다. 이와 같이 국가 간 협력이 블록화되는 양상은 러시아-우크라이나 전쟁을 계기로 더욱 뚜렷해지고 있다. 중국은 국제 사회의 일원으로서 의 역할을 견지하면서도 러시아와의 긴밀한 협력 관계를 유지하고 있 다. 2022년 9월에 개최된 상하이 협력기구 정상회의에서 시진핑 중국 국가주석과 푸틴 러시아 대통령은 양자회담을 진행하였는데, 이 자리 에서 대만 문제와 관련하여 러시아는 하나의 중국 원칙을 지지한다는 입장을 다시 한 번 확인하는 등 중국과 러시아 간의 전략적 안보 및 경

제 협력을 강화하는데 합의하였다. 이와 같이 중국은 러시아와의 기술 협력을 강화하고 있으며, 나아가 경제적 차원뿐만 아니라 안보적 차원

으로 협력을 확대해 나가고 있다. 2023년 10월에 중국 베이징에서 개

정재흥, “상하이 협력기구(SCO) 정상회담: 중러 전략적 안보-경제협력 함의”, (세종논평 No.2022-07, 2022.9.20.), p.1.

이승주, “경제·안보 넥서스(nexus)와 미중 전략 경쟁의 진화”, 『국제정치논총』 (한국 국제정치학회, 2021), 제61집 3호, pp.146~147.

최하기로 예정된 일대일로 정상포럼에도 러시아의 푸틴 대통령이 직접 참석하여 중-러 정상회담이 이루어질 것으로 알려져 있다.

이러한 국제 정세의 변화에 대해 북한은 ‘신냉전, 다극질서로의 전 환’이라고 규정하면서 자신의 이익을 극대화할 수 있는 방향으로 대외 정책을 수립하여 추진하고 있다. 북한의 경우 이미 대외경제관계가 중 국에 집중되어 있기 때문에 세계 경제가 공급망을 재편하더라도 북한 이 직접적인 영향을 받을 가능성은 높지 않다. 다만 정치, 경제적으로 급변하고 있는 현재의 정세를 주의 깊게 관찰하면서 기존의 북-중 관계 와 함께 북-러 관계를 강화하는 방향으로 나가고 있다. 김정은 국무위원장은 2022년 9월에 개최된 최고인민회의 제14기 제7차 회의 시정연설을 통해 한반도를 둘러싼 세력 구도는 명백해지고 있으며 세계 질서는 미국 중심의 단극체계에서 다극체계로 빠르게 전환 되고 있다고 평가하면서 북한은 자신들의 이익을 중심으로 주변 국가

들과 친선협조관계를 확대, 발전시켜나갈 것이라고 밝혔다. 2019년 하노이에서의 북미정상회담이 실패로 돌아간 후 북한은 북미관계를 개 선하여 대북제재를 완화 및 해제하고 국제사회로 나아가고자 하던 시 도를 접고 대북제재의 장기화 속에서 생존과 발전을 위한 방안들을 모 색해야 했다. 같은 시기에 국제 정세의 변화를 고려하여 북한은 중국, 러시아와 밀착하면서 이들로부터 경제적, 군사적 실익을 얻는 것으로 방향을 선회하였다.

최현준, “중국 일대일로 정상 포럼에 110여개국 참가…푸틴도 간다,” 『한겨레』 (2023.9.20.).

“조선민주주의인민공화국 최고인민회의 제14기 제7차회의에서 하신 경애하는 김정은 동지의 시정연설”, 『로동신문』 (2022.9.9.)

이미 2022년 3월 유엔이 러시아의 우크라이나 침공을 규탄하고 철

군을 요구하는 결의안을 발의했을 때 북한은 반대표를 던져 러시아의 결정을 지지하는 입장을 분명히 한 바 있다. 2023년 9월에 김정은 국 무위원장은 러시아의 푸틴 대통령을 4년 만에 러시아 아무르주 보스토 치니 우주기지에서 만나 정상회담을 진행하였다. 정상회담에서 북한과 러시아는 고위급 왕래를 비롯한 다방면의 교류협력을 심화시키고 양 국가의 구성원들의 복리를 증진시킬 수 있는 방안을 논의했다고 밝혔

다. 러시아 방문에서 돌아온 후 개최된 조선로동당 중앙위원회 제8기 제16차 정치국회의에서 김정은 국무위원장은 러시아 방문 성과를 보 고하면서 모든 분야에서 양자관계를 활성화하고 새로운 단계로 격상시 키기 위한 조치들을 다방면에서 적극적으로 실행하여 부문별로 긴밀한

접촉과 협력을 강화해 나갈 것이라고 밝혔다. 한편 중국과의 관계는 과거 어느 때보다 밀착되어 있으며 코로나19 로 인해 발생했던 물리적 한계가 점차 사라지면서 협력이 더욱 강화되 어 나갈 것으로 전망된다. 2018년과 2019년에 북한과 중국은 5차례의 정상회담을 하면서 국제 정세에 대한 공통의 인식을 확인하고 북-중 간 교류협력을 확대, 발전시킬 것임을 합의하였다. 특히 2019년 6월 시진 핑 주석은 『로동신문』에 게재한 특별기고문에서 교육, 문화, 체육, 관 광, 청년, 지방, 인민생활을 비롯한 여러 분야에서의 교류와 협조를 통

“경애하는 김정은동지께서 로씨야련방 대통령 울라지미르 울라지미로비치 뿌찐동지와 회담하시였다,” 『조선중앙통신』 (2023.9.14.)

“조선로동당 중앙위원회 제8기 제16차 정치국회의 진행,” 『조선중앙통신』 (2023.9.22.)

해 양국의 발전과 인민들의 복리 증진에 기여할 것임을 밝혔다.

그러나 2020년 코로나19로 북한이 전격적으로 국경을 봉쇄하면서 합의 사항들은 이행되지 못했지만 이후 3년 동안 양국은 정상 간 축전 외 교를 통해 합의 사항에 대한 이행의지를 지속적으로 확인하였다. 북한 은 2022년부터 부분적으로 국경 봉쇄를 완화하기 시작하였고 2023년 9월에 인적교류까지 허용하는 전면적 개방을 단행함으로써 중국과 북 한 사이의 교류를 막고 있었던 물리적 장애를 해소하였다. 이에 따라 북한과 중국의 교역과 경제협력은 향후 빠르게 확대되어 나갈 것으로 전망된다. 다만, 중국은 국제사회의 대북제재가 상존하는 한 제재 속에 서 가능한 최대의 수준의 교류협력을 추진할 것으로 판단된다. 이와 같이 북한은 변화된 국제 정세 속에서 중국 및 러시아와 이해 관계를 일치시키면서 현재 북한에 필요한 군사 및 경제 부문을 중심으 로 협력 관계를 확대해 나가고 있다. 국제사회의 대북제재가 장기화될 것을 상정하는 가운데 내부적으로는 군사력 강화와 민생 경제 발전을 병행해야 하는 북한의 입장에서는 남한 및 미국과의 관계를 개선하는 데 따르는 불확실성을 감수하기보다는 확실한 이익을 확보하는 방향으 로 문제를 해결해 나가고자 하고 있다.

2. 국제사회의 대북제재

북한에 대한 대북제재는 한국전쟁 직후에 시작되어 지금까지 지속 되어 왔지만 북한이 첫 번째 핵실험을 실시한 2006년 10월부터 국제사

“중조친선을 계승하여 시대의 새로운 장을 계속 아로새기자,” 『로동신문』 (2019.6.19.)

회의 대북제재는 본격화되었다. 유엔은 다자적 차원에서 북한의 핵실

험에 대응하기 위해 대북제재를 추진하였다. 2017년 9월까지 북한은 총 6차례에 걸쳐 핵실험을 진행하였으며 같은 시기 장거리 미사일 발 사 시험도 병행하였다. 이에 따라 유엔 안전보장이사회는 총 10차례에 걸쳐 각종 대북제재 조치가 담긴 유엔 안보리 결의안을 채택하였고, 그 적용 범위도 점차 확대되었다. 특히, 국제사회의 대북제재는 2016년 1월에 북한이 4차 핵실험을 실시한 이후 2017년까지 수차례에 걸쳐 강화되어 왔으며 기존의 맞 춤형 제재에서 포괄적 제재로 전환하여 북한 경제 전반에 영향을 미 칠 수 있는 내용들이 추가되었다. 2016년 3월 2일 채택된 제재 결의안 2270호에는 북한 경제와 관련하여 주요 광물들의 수출 금지, 민생 목 적을 제외한 석탄, 철광석 등의 수출 금지, 항공유의 수입 금지가 포함 되었다. 2016년 9월, 북한의 5차 핵실험에 따라 유엔 안보리는 결의안 2321호를 채택하였다. 본 결의안에서는 이전에 유보조항으로 명시하 였던 ‘민생목적’을 삭제하였고, 2017년 북한의 장거리 미사일 화성-14 호 발사 이후 채택된 2371호에서는 북한산 광물과 수산물의 수출 금 지 및 북한 노동자들의 해외 파견을 동결하는 조치를 취하였다. 그리고 2017년 9월 다시 북한이 6차 핵실험을 강행하자 결의안 2375호를 통 해 대북 정제유 수출 제한, 북한 노동자 신규 취업 중단 및 기존 노동자 24개월 이내 북한으로의 송환, 대북 합작투자 금지 등을 제재 내용에 추가하였다. 대북제재가 북한 경제에 미치는 영향은 중국의 실질적 동참여부에 따라 달라졌다. 유엔 안전보장이사회의 상임이사국인 중국은 2016년

까지 대북제재를 이행하는데 있어서는 소극적인 태도를 보였다. 그 결과 북한과 중국 간의 무역총액은 2015년 62.5억 달러에서 2016년

65.3억 달러로 오히려 증가하였다. 그러나 2017년에 중국은 국제사 회의 대북제재에 동참할 것임을 밝히고 후속 조치로서 4월과 6월에 대 북 수출입 금지 품목과 이중용도와 관련한 금지 물품 및 기술 품목을

연이어 발표하였다. 그 결과 2017년 이후 북한과 중국 간의 무역규모 는 급락하여 2016년 60.6억 달러에서 2017년과 2018년에 각각 전년 대비 13.2%, 48.2%가 감소하였다.

이러한 상황 속에서 북한은 2018년부터 북미 관계를 개선하고 대 북제재를 완화하고자 정상회담에 나섰으나 최종적으로 합의에 이르지 못하면서 2019년 말 정면돌파전을 선언하였다. 이에 따라 북한은 제재 가 장기화될 것이라고 예견하면서 대외경제관계를 개선하기보다는 북 한의 역량을 자체적으로 강화하는 데에 집중하겠다고 밝혔다. 이 시기 만 해도 북한은 대외적으로 갈등을 높일 수 있는 군사적 행동에 대해서 는 언급하지 않았으며, 인민군대의 역할과 관련해서도 경제건설에서 군이 수행한 역할을 강조하면서 동시에 경제건설을 위한 평화적 환경 을 군사적으로 담보해야 한다고 밝혔다.

한국은행, “남북한의 주요경제지표 비교”, <https://www.bok.or.kr/portal/main/ contents.do?menuNo=200090>, (검색일: 2023 9. 5.).

최은주, “조중 우호협력상호원조조약 60년: 북중 경제 교류의 전개와 전망,” 『정세와 정책』 (세종연구소, 2021), p.2.

한국은행, “남북한의 주요경제지표 비교”, <https://www.bok.or.kr/portal/main/ contents.do? menuNo=200090> (검색일: 2023. 9. 5.).

“[사설] 군민대단결의 위력으로 정면돌파전의 승리를 이룩해나가자”, 『로동신문』 (2020.5.14.).

그러나 2021년 조선노동당 제8차 대회에서 국방력 강화의 필요성

을 강조하면서 그 동안의 성과를 구체적으로 언급하였고 향후 추진 계 획도 발표하였다. 이후 북한은 2022년 1월부터 미사일 발사 시험을 연 이어 진행하였고, 3월 24일 신형대륙간탄도미사일인 ‘화성-17’을 시험 발사하였다. 이로써 북한은 2018년 4월 조선로동당 제7기 제3차 전원 회의에서 김정은 총비서가 직접 추가적인 핵실험과 장거리 및 대륙간 탄도미사일의 시험 발사는 더 이상 필요하지 않다고 밝혔던 입장을 스

스로 파기하였다. 그리고 2022년 9월, 최고인민회의 제14기 제7차 회의에서 핵무력 정책을 법령으로 새롭게 제정하였다.

유엔은 이미 2022년 1월 20일에 안전보장이사회를 소집하고 북한 의 탄도미사일 발사를 규탄하는 내용을 담은 유엔 안보리 결의를 채택 하고자 하였으나 중국과 러시아의 반대로 부결되었다. 이후 미국 주도 로 5월에도 대북 추가제재 결의안을 상정하여 석유 수입량 감축, 해커 집단의 자산 동결, 담배 및 담뱃잎 대북 수출 금지 등을 추진하는 것으

로 알려졌으나 또다시 중국과 러시아가 거부권을 행사하면서 부결되 었다. 중국과 러시아의 경우 2019년부터 대북제재를 완화해야 한다는 입장을 공개적으로 제기해 왔으며 2021년에는 대북제재를 완화하도록

“조선로동당 중앙위원회 제7기 제3차전원회의 진행, 조선로동당 위원장 김정은동지 께서 병진로선의 위대한 승리를 긍지높이 선언하시고 당의 새로운 전략적로선을 제시하시 였다”, 『로동신문』, (2018.4.21.).

새롭게 제정된 법안에는 이전에 모호했던 핵무력의 사명, 구성, 지휘통제, 핵무기 사용 결정의 집행과 사용 원칙, 사용 조건, 핵무기의 안전한 유지관리 및 보호, 핵무력의 질량적 강화와 갱신, 그리고 확산(전파) 방지 등과 관련한 내용이 구체적으로 담겨 있다.

“대북제재: 미국, 새 대북제재 추진 … 석유에 담배까지 압박 강화”, 『BBCNEWS 코리아』 (2022.4.15.), <https://www.bbc.com/korean/news-61117628> (검색일: 2022.5.21.).

하는 내용을 담은 결의안 초안을 유엔에 제출하였다. 중국과 러시아가 유엔의 대북제재 강화 방안에 대해 비협조적인 자 세를 취하는 이면에는 변화하는 국제 정세에 대한 고려가 존재한다. 특 히 2023년 9월 러시아는 북한과의 정상회담을 앞두고 필요한 경우 북 한과 대북제재에 대해 논의할 수 있다고 밝혀 북-러 간의 협력을 통하 여 대북제재를 이행하지 않을 가능성을 비쳤다. 중국의 경우 국제사회 의 대북제재를 준수하면서 북한과의 협력을 확대할 것이라고 밝혀 러 시아와는 다소 다른 입장을 취하고 있지만 동시에 대북제재가 비핵화 문제를 해결하는데 실효성이 있는지에 대한 의문을 제기하고 있다. 그 러므로 두 국가들의 구체적인 입장에서는 온도 차이가 있으나 유엔 안 전보장 이사회 차원에서 대북제재를 추가적으로 강화하고자 할 때 거 부권을 행사할 가능성은 여전히 높아서 북한의 군사적 행동에 대한 국 제사회의 대북제재 강화 조치는 쉽지 않을 것으로 전망되고 있다.

3. 기후변화와 국제사회 및 북한의 대응

2023년 7월 3일 전세계 평균기온은 17.01도를 기록하여 위성관측

기록이 시작된 1979년 이래 가장 높은 기온을 기록하였다. 전 세계적 으로 기후변화로 인한 폭염과 폭우 등 기후재해가 빈번해지고 있으며 규모도 커지고 있는 양상이다. 2023년에 UN 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)가 발간한 ‘Climate Change2023’에 따르면 2011년부

맷 맥그레이스, “기후변화: 관측이래 가장 더웠다 … 세계 곳곳에 이상고온 현상,” 『BBCNEWS 코리아』 (2023.7.5.) <https://www.bbc.com/korean/international-6610 6228>, (검색일: 2023.9.3.).

터 2020년까지의 지구 표면 온도는 1850~1900년보다 1.1℃ 상승한

것으로 나타났다. 기상학자들은 지구 온난화로 인해 지구의 평균온도 가 높아지면서 극단적인 기상 현상은 가속화될 수 있다고 우려하고 있 다. 기후변화를 ‘수 십년 또는 그 이상의 장기간에 걸쳐 지속되는 기후 의 평균 상태나 그 변동성 속에서 통계적으로 의미있는 변화’라고 규정

한다면, 위와 같은 상황은 기후변화에 따른 현상이라 할 수 있다. 이에 따라 전 세계는 파리협약 등을 통해 지구의 온도 상승을 산업 화 이전 대비 1.5℃ 이내로 유지하기 위해 공동의 대응 방안을 마련하 고 있다. 특히 2021년에 영국 글래스고에서 개최된 유엔기후변화협 약 당사국총회에서는 개발도상국의 기후변화 적응에 대한 지원 강화, 온난화 억제 목표를 달성하기 위한 감축 목표의 강화, 석탄 및 화석연 료에 대한 의존도 축소, 기후 재원 확대 등을 담은 ‘글래스고 기후합의 (Glasgow Climate Pact)’를 채택하였다. 특히, 이 합의는 개발도상국가들에 대한 지원을 통해 기후 변화에 대한 대응 및 적응 능력을 향상시켜야 한다는 점을 명시적으로 밝히고

있다. 구체적으로 2025년까지 개발도상국의 기후변화 대응을 위한 선진국의 지원금액을 2019년의 2배 이상 확대해야 한다는 내용을 담 고 있다. 뿐만 아니라 기후 재원을 확대하는 것과 관련하여 기후변화에 따른 손실과 피해에 대한 재원을 논의하는 기구를 신설하고, 기후변화 에 취약한 국가들의 손실과 피해를 최소화하기 위한 기술을 지원하는

기상청 기후정보포털, <http://www.climate.go.kr/home/06_community/06. html?type=kor&key=&cpage=4>, (검색일: 2023.9.3.).

글래스고 협의 내용은 외교부 보도자료를 참고하여 정리함. 외교부 홈페이지, <https:// www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do?seq=371781>, (검색일: 2023.9.3.).

산티아고 네트워크 기능을 확대하기로 하는 내용을 담아 상대적으로 기후변화에 취약한 개발도상국가들에 대한 지원을 구체화하였다. 이와 같이 개발도상국에 대한 지원을 강화하는 이유는 해당 국가들 이 기후변화에 적응하는데 있어서 선진국에 비해 상대적으로 취약하기 때문이다. 기후변화 적응이란 현재 나타나고 있거나 미래에 나타날 것 으로 보이는 기후변화의 파급효과와 영향에 대해 자연, 인위적 시스템 의 조절을 통해 피해를 완화시키거나, 더 나아가 유익한 기회로 촉진시 키는 활동을 의미한다. 국가적 차원에서 기후변화에 적응하기 위해서 는 정치적 의지와 함께 효율적으로 정책을 수행할 수 있는 시스템을 구 축해야 성과로 이어질 수 있다. 그리고 관련한 재원을 충분히 확보하고 기술적 역량을 강화할 수 있어야 하는데 개발도상국은 상대적으로 이 러한 역량이 부족하기 때문에 선진국의 지원 및 협력을 통해 이를 개선 해 나갈 필요가 있다. 이와 함께 유엔은 ‘지속가능한 발전’을 통해 경제 성장과 사회의 안 정과 통합, 그리고 환경의 보전이 조화를 이루는 것을 목표로 17개의 목표를 제시하고 있다. 지속가능발전(Sustainable Development)이란 ‘미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 능력을 저해하지 않으면서 현재

세대의 필요를 충족시키는 발전’이다. 즉, 기존의 경제 성장 과정에서 나타났던 경제성장과 환경파괴의 악순환을 멈추고 더 이상 환경 파괴 없이 경제를 발전시킬 수 있도록 경제구조를 전환시켜 환경파괴에 따른 미래의 위험을 최소화해 나가야 한다는 것이다. 결국 지속가능발전이란

지속가능포털, <https://ncsd.go.kr/definition> (검색일: 2023.5.30.)

경제성장을 추구하면서도 이 과정에서 환경과 사회적 요인들을 충분히

고려하여 지속성을 보장할 수 있어야 한다는 점을 강조하고 있다. 한편 한반도의 기후변화는 전 세계적인 평균보다 빠르게 진행되고 있다. 2023년 환경부가 발간한 ‘대한민국 기후변화 적응보고서’에 따르 면 한반도의 경우 지난 109년(1912~2020년) 동안 연평균기온은 1.6도 상승하였는데 같은 기간 동안 세계의 연평균 기온은 1.09℃가 상승한

것이다. 남북한을 비교해 보면 북한의 평균기온 상승 추세가 남한보 다 조금 더 빠른 것으로 확인된다. 기상청이 발간한 『북한기상 30년보 (1991~2020)』에 따르면 북한의 최근 30년 간 평균기온은 0.4℃ 상승 하였는데, 남한의 경우 같은 기간 0.3℃ 상승하였다.

북한 또한 기후변화가 야기하는 자연재해의 심각성을 인식하고 그 피해를 최소화하기 위해 노력해 왔다. 먼저 대외적으로 환경문제와 관 련한 국제 협력에 적극적으로 동참해 왔다. 환경문제에 관해서는 북한 도 세계적인 추세에 대해 초기부터 관심을 가져 1970년대부터 북한 매 체에서 환경문제의 심각성과 국제사회의 동향을 소개하기 시작하였다. 그러나 자국의 환경문제에 대해서는 소극적이었는데, 1990년대 대규 모 홍수 피해를 겪으면서 환경문제를 자신들의 문제로 받아들이기 시 작하였다. 이에 따라 1994년 12월에는 유엔기후변화협정에, 2005년 4월에는 교토의정서에 가입하였으며 2016년 파리기후변화협정에도 가입하였다. 이후 북한은 대외적으로는 북한이 겪고 있는 기후변화의 영향과 이에 대한 적응을 위한 조치, 온실가스 발생 현황과 감축계획

환경부, 『대한민국 기후변화 적응보고서』 (대한민국 정부, 2023), p.3. 기상청, 『북한기상 30년보(1991~2020)』 (기상청, 2021), p.20.

등을 유엔에 보고하고 있다. 대내적으로는 자연재해에 대한 대응 전략을 수립하고 체계를 개선 하였으며, 관련 법안들도 정비해 나가고 있다. 김정은 집권 이후 관련 사업의 중요성을 높게 평가하면서 당 차원에서 이를 주요 사업으로 채 택하고 사업도 점차 체계화하고 있다. 특히, 2022년에 북한은 국가재 해방지사업총화회의를 개최하여 전반적인 재해방지실태를 점검하고

위기대응능력을 강화하기 위한 대책을 논의하였다. 특히 이 회의에는 김정은 위원장이 직접 참석하여 재해 방지 및 대응 사업이 북한의 주요 한 정책 중의 하나임을 확인해 주었다. 그리고 관련 법제도 정비하여 2014년에 ‘재해방지 및 구조, 복구법’을 채택하였다. 본 법안에는 예방 과 대비, 대응, 복구의 재난관리 4단계와 관련한 정책 목표와 원칙, 수 행 체계와 각 기관의 역할, 그리고 위반 시 처벌 조항 등이 담겨 있다. 북한 또한 자연재해가 경제에 미치는 영향에 주목하면서 경제성장 과 환경보호를 병행해 나가야 하는 입장에서 지속가능발전에 적극적으 로 호응하고 있다. 북한의 설명에 따르면 지속발전이란 “자연부원을 절 약하며 그것을 보다 효과적으로 계속 리용할 목적으로부터 제기된 자 원 및 환경보호를 위한 새로운 경제발전방식”으로서 “현 세대의 수요 를 보장하면서 다음 세대의 수요도 보장”하는 것을 의미한다고 설명한

다. 북한은 2021년에 유엔에 『자발적국가보고서』를 제출하여 북한이

설정한 목표와 현황, 그리고 향후 계획을 밝혔다.

“국가재해방지사업총화회의 진행. 경애하는 김정은동지께서 회의를 지도하시였다,“ 『조선중앙통신』 (2022.9.6.)

김철정, “록색경제발전에서 나서는 요구,” 『경제연구』 (과학백과사전출판사, 2019), 제2호, p.23.

다른 개발도상국가들과 마찬가지로 북한 또한 기후변화에 따른 자

연재해가 발생하였을 때 직접적인 피해뿐만 아니라 간접적인 피해도 큰 것으로 파악된다. 이러한 피해가 발생하게 되면 막대한 복구비용이 발생하기 때문에 재정운용계획에 있어 차질이 불가피하며 농경지가 밀 집한 지역에 재해가 집중될 경우 식량 수급 상황이 악화될 수 있다. 북 한 또한 『자발적국가보고서』에서 자연재해와 낮은 회복탄력성으로 인 해 농업생산량의 감소, 농업기반의 파괴, 토지와 물자원의 저하와 같은

부정적인 영향을 받고 있다고 밝히고 있다. 이와 같이 북한은 기후변화에 따른 자연재해로 인해 피해를 반복적 으로 겪고 있기 때문에 취약성을 극복하기 위해 노력하고 있다. 단기적 으로는 자연재해가 북한 내에서도 취약지역과 취약계층에 더 큰 피해 를 발생시켜 주민들의 생활수준을 개선하는 데 큰 장애를 조성하고 있 다. 관련하여 북한이 자체적인 노력과 함께 국제사회와의 협력을 통해 자연재해에 대한 대응 능력과 기후변화라는 현실에 적응할 수 있는 능 력을 향상시킬 필요가 있다. 뿐만 아니라 장기적으로는 환경 문제를 야 기하는 근본적인 문제를 해결하기 위해 친환경적인 생산과 소비가 가 능하도록 경제구조를 변화시켜야 한다. 북한 또한 순환경제와 녹색경 제로의 전환, 모든 산업에서 친환경적인 생산 방식의 도입 등을 강조하 고 있다.

DPRK. Voluntary National Review on the Implementation of 2030 Agenda (DPRK, 2021), p.17

4. 과학기술발전을 통한 성장 동력 창출

2016년 스위스 다보스에서 개최된 세계경제포럼에서는 ‘4차 산업 혁명’을 제시하면서 이를 ‘디지털화, 지능화, 융합화가 초래하는 포괄적

인 개념’으로 규정하였다. 디지털화란 정보통신 분야에서 발전하는 정 보화뿐만 아니라 현실의 모든 물리적 상황에 사물인터넷(IOT: Internet of Things)을 적용하여 디지털 정보로 구현되는 것을 의미한다. 지능화 란 사물이 스스로 지능을 갖추고 생각하고 결정할 수 있게 된다는 것을 의미하는데, 현재의 지능화 수준은 인간 사고를 보강하는 수준으로, 선 진국에서는 공장에 무인생산시스템을 도입하는 방식 등으로 활용되고 있다. 마지막으로 융합화는 사물인터넷과 인공지능이 모든 산업으로 확산되면서 산업 간, 기술 간에 다른 인자들이 물리적·유기적으로 융 합되고 현실과 가상공간의 구분이 사라져가는 것을 의미한다. 이와 같 이 4차 산업혁명의 핵심 기술은 디지털, 바이오, 물리학으로서 기술 융 합을 통해 신기술을 개발하고 활용하는데 초점을 맞추고 있다.

북한의 경우 이러한 세계적인 흐름에 높은 관심을 보이면서 동시에 첨단기술뿐만 아니라 모든 산업에 최신 과학기술을 도입하여 경제 발 전을 견인하고자 하고 있다. 북한은 현시대가 과학기술이 나라의 종합 적 국력과 지위를 규정하는 ‘지식경제 시대’이기 때문에 모든 분야에서

정전화, 『4차 산업혁명 대응현황과 향후 과제』(서울: 국회입법조사처, 2018), 입법정책 보고서 16, p.1.

정지형 외, “스마트기술의 발전과 고용환경 변화 전망,” 『정보통신동향분석』(정보통신 정책연구원, 2014), 제29권 제2호. p.4~5. 일례로, 스마트 공장에서는 사물인터넷과 인공 지능, 빅데이터와 로봇공학이 결합되어 작동하고. 스마트 팜은 작물재배에 정보통기술을 접목하여 작물을 안정적으로 생산하는 방식을 들 수 있다.

과학기술을 발전시켜야 한다고 강조해 왔다. 이에 따라 북한은 과학

기술 중시정책을 추진하면서 과학기술연구의 주체인 과학자와 기술자 들을 우대하고, 경제와 과학기술을 접목시켜 생산성을 높이고, 인재 양 성을 위해 과학기술교육을 강화하는 방향으로 이를 구체화하고 있다. 먼저, 과학기술과 생산의 일체화를 통해 경제적 효과를 높이고자 하고 있으며 이를 뒷받침할 수 있도록 제도를 개선하고 있다. 과학기술 과 생산의 일체화는 현대 산업의 주요 특징으로서, 이를 실현하기 위 해서는 모든 부문에서 현대과학기술의 다양한 성과들을 북한의 상황 에 맞게 적극 수용하고 이를 촉진할 수 있도록 경영관리체계를 수립하 여야 한다. 특히, 경제적 파급효과가 큰 첨단기술산업을 전략산업으로 우선 발전시켜 그 성과가 다른 경제 부문으로 확산되어 모든 산업의 발 전을 추동하고자 하고 있다. 이에 따라 북한은 정보기술, 나노기술, 생 물공학 등과 같은 핵심기초기술과 신소재, 에너지, 우주기술 및 핵기술 등 파급력이 강한 과학기술분야를 핵심 분야로 선정하고 국가적 투자 를 집중하여 빠르게 발전시키고자 하고 있다. 이와 함께 생산현장에 과학기술을 보급하고 이를 도입한 사업이 성 과적으로 진행될 수 있도록 경제관리방법을 개선해 나갈 것을 강조하 고 있다. 각 생산단위에 과학기술보급실을 설치하고 원격교육과정을 확 충하여 노동자, 농민들이 현장에서 과학기술성과들을 활용할 수 있도록 역량을 강화할 것을 요구하고 있다. 특히, 현재 북한이 전면적으로 실시 하고 있는 사회주의기업책임관리제는 기업에게 실제적 경영권을 부여

김효남, “과학 전선은 강성국가 건설에서 확고히 앞세워야 할 중요 전선,” 『근로자』 (근 로자사, 2015), 2015년 3호, pp. 37~39.

함으로써 각 생산단위들이 성과를 높이기 위해 과학기술 개발 및 보급 에 주력할 수 있는 환경을 조성하고 있다. 둘째로, 교육-연구-생산의 일체화가 실현될 수 있도록 대학과 연구 기관의 현장성을 강조한다. 과학기술분야의 성과를 생산성 제고로 이 어지게 하기 위해서는 각 연구단위에서 생산 현장에 적합한 연구 사업 이 이루어져야 하는데, 이를 위해서는 연구자들이 현장의 요구를 정확 하게 파악할 수 있어야 한다. 이렇듯 생산현장에서 발생하는 각종 기술 적 문제에 대해 연구자들이 직접 투입되어 함께 해결하도록 하는 방식 은 북한의 전통적인 방식이다. 이를 수행하는 ‘과학기술자 돌격대’의 역할은 김정은 시대에도 연구자들의 최우선 임무로 강조되고 있다. 각 생산단위에 통합생산체계를 확립하는 과정에도 주요 대학 및 국가과학 원 산하 연구소들이 참여하였으며 이들은 주요 생산단위에 맞게 생산

체계를 개건·보급하는 사업에서도 중요한 역할을 담당하고 있다. 셋째로, 대학 및 연구기관들이 자체적으로 첨단기술제품의 생산기 지를 구축하여 연구 결과가 경제적 성과로 이어져 각 기관들이 자체적 으로 운영 자금을 확보할 수 있도록 하고 있다. 북한은 과학연구기관들 및 대학 등 생산기술을 개발할 수 있는 능력을 갖춘 기관들이 첨단기술 제품 생산기지를 마련하고 경제성 있는 신제품들을 생산하고, 개발한 기술적 성과들을 활용하여 연구개발 자금을 마련할 것을 독려하고 있 다. 이는 각 연구단위에 물질적 유인을 제공할 뿐만 아니라 경제 내 수 요를 반영한 경제성 있는 사업들을 선택하도록 하며, 국가 차원에서의

“대비약을 일으키기 위한 과학기술력강화에 큰 힘을,” 『로동신문』 (2019.1.9.).

투자 부족 문제를 자체적으로 보완하도록 하기 위한 방안으로 볼 수 있다.

넷째로, 각종 과학기술 행사 개최 및 발명권·특허권 보장을 통해 기 술혁신을 유도하고 있다. 북한은 생산단위와 연구단위 등에서 거둔 과 학기술적 성과를 소개하고 교류를 활성화시키기 위해 각종 전람회들을 개최하고 포상 제도를 실시하고 있다. ‘전국정보화성과전람회’와 ‘전국 과학기술축전’ 등을 통해 과학기술성과를 공유하고 기술교류 및 제품

교류를 통해 성과의 보급·확대를 시도하고 있다. 이와 함께 부문별 과학기술전람회를 개최하여 기술적 성과와 제품들을 전시하고 국내외

기술교류가 활발하게 이루어지도록 유도하고 있다. 전람회에는 각종 생산단위들뿐만 아니라 병원, 학교, 상점 등 정보화 성과를 이룬 비생 산부문들도 참여할 수 있도록 하여 사회 전 분야에서 과학기술 개발과 보급 사업에 적극 뛰어들도록 유도하고 있다. 최근 북한은 발명·특허제도를 강화하여 과학기술에 기초한 지적제

품의 개발, 생산 및 거래를 장려하고 있다. 북한은 사회주의기업책임 관리제를 새로운 경제관리방법으로 도입하여 생산단위 간 경쟁을 강화

2016년부터 개최된 ‘전국정보화성과전람회’에서는 정보산업단위에서 개발·도입된 정보화 성과 및 관련 기술과 제품들을 전시·체험해 보고 성과와 경험들을 교류할 수 있는 기회를 제공하며 심사를 통해 선정된 생산단위 및 제품들에 대해 10대최우수정보기술기업, 10대최우수정보기술제품을 선정하여 시상하고 있다. 한편 ‘전국과학기술축전’은 각 단위의 과학기술축전에서 당선된 과학자, 기술자, 일군들이 참여하여 경제 각 부문에서 성과를 낸 각종 기술과 제품들을 출품하고 지식교류의 장으로서의 역할을 수행하고 있다.

대표적인 전람회 및 전시회로는, 전국마감건재부문 과학기술성과전람회, 평양국제관광 및 의료기구부문 과학기술전시회 등이 있다.

지적제품이란 ‘사람의 창조적인 정신로동에 의하여 이룩된 무형의 지적재산으로서 발명권과 특허권을 받은 기술, 과학기술성과, 창의고안, 기술비결’ 등을 일컫는다. 『조선의 오늘』 (2015.2.14.).

하고 있다. 이에 따라 각 단위들에서는 과학기술 성과와 지적제품 개발 을 통해 경쟁력을 강화하고자 하는데, 이는 발명권, 특허권을 통해 제 도적으로 경제적 이익을 보장해 줄 때 활성화할 수 있다. 이에 따라 북 한은 지식경제 사회에서 경제발전의 추동력인 지적자원을 확보하기 위 해 지적소유권의 특징과 중요성을 상세히 소개하는 등 지적소유권에

대한 인식 제고에 힘쓰고 있다. 그 결과 북한에서도 지적소유권 및 지 적제품 개발을 촉진하기 위한 관련 조직들이 꾸려지고 그 활동도 활발 해져, 기업소 및 공장의 특허 및 발명권 등록을 대행하는 평양지적자

원교류소의 업무량 또한 증가하는 것으로 알려지고 있다. 이와 함께 2014년 6월에 개소한 지적제품전시장은 과학기술 성과의 보급과 발명 및 특허 기술 및 제품의 홍보와 정보교류, 지적제품 유통의 활성화를 목표로 운영되고 있다.

Ⅳ. 지속가능한 남북경협 방향

1. 추진 목표

남북관계를 둘러싼 환경의 변화는 남북교류협력의 필요성을 높이 고 있지만, 협력의 가능성은 점점 낮아지는 방향으로 전개되고 있다.

“지적소유권과 경제발전,” 『로동신문』 (2018.10.21.); “지적소유권의 특징,” 『로동신문』 (2019.3.3.).

“대리업무를 수행하는 평양지적자원교류소의 사업경험,” 『조선신보』 (2018.1.22.).

“새 기술 보급, 류통 활성화를: 지적제품전시장 개관,” 『조선신보』 (2014.7.7.).

그러나 남북관계가 개선되지 않으면 북핵문제를 해결하기도 어려워지

고, 안보 리스크의 상존은 한국 경제에 부정적 영향을 미칠 수밖에 없 다는 점에서 세계정세의 변화 속에서도 남북관계를 개선하고 평화공존 을 모색해야 한다는 점은 변함없다. 남북한 교류협력을 통해 한반도 평 화가 정착된다면 한반도 내 경제활동의 장애 요인 중 하나인 분단에서 기인하는 불확실성과 투자 위험을 획기적으로 감소시켜 경제를 활성화 시킬 수 있다. 그리고 남북한 주민들의 삶의 질을 향상시키고 남북한의 상호 경제적 이익을 보장하며 남북관계를 안정적으로 관리하는데 기여 할 수 있다. 당면해서는 사실상 중단된 남북 관계를 개선하고 남북한의 신뢰를 재구축하기 위한 방안으로 남북 경협 사업을 추진해야 한다. 2018년까 지 남북이 합의했던 다양한 남북 경협 사업은 구체적인 실행 단계로 진 입하지 못했고 사업을 재개하는 데에 대한 남북 상호간 신뢰는 더욱 하 락한 상황이다. 2019년 초까지 북한은 남북 간의 협력 사업을 조건 없 이 재개하자고 요구하였지만 남한 정부의 경우 국제 사회의 대북제재가 현존하는 상황에서 쉽게 호응할 수 없었다. 장기간 협력 사업이 중단되 면서 북한과의 신뢰 형성도 어려워졌을 뿐만 아니라 남한 내에서는 남 북 협력사업에 대한 피로도 또한 높아졌다. 이러한 측면에서 남북 간의 협력 사업은 재개 자체를 목표로 삼기보다는, 지속가능성을 담보할 수 있도록 여건을 우선 조성하고 교류협력사업에서부터 단계적으로 추진 해 나감으로서 남북 간 신뢰를 형성해 나가는데 기여할 수 있어야 한다. 장기적으로 한반도 비핵화 문제를 해결해야 하는 상황에서 남북 간 의 각종 협력 사업은 비핵화 문제와 연계하여 고려할 수밖에 없다. 다

만 이러한 협력 사업들은 비핵화 과정에서 발생할 수 있는 갈등을 평화 적으로 조정할 수 있는 지렛대로 활용될 수 있어야 한다. 이러한 측면 에서 남북 간의 협력 사업은 북핵 문제와 무관하게 자율성을 가지면서 도 동시에 비핵화 진전 과정에 맞추어 점진적으로 발전시켜 나갈 수 있 어야 한다. 즉, 제재가 한반도 비핵화를 위해 필요한 기능을 하려면 북 한이 비핵화를 통해 더 나은 미래로 나아갈 수 있다는 가능성을 경험할 수 있도록 해야 한다는 점에서 남북한의 교류협력 사업, 특히 경제협력 사업이 그 역할을 담당할 수 있어야 한다.

2. 추진 원칙

남북 경협 사업이 목표로 하는 성과로 이어져 과거와 같은 경험을 반복하지 않기 위해서는 안정성과 지속가능성을 최우선적으로 담보해 야 한다. 지난 시기 대북 정책의 기조는 정권에 따라 달라져 왔다. 이 과 정에서 북한이 핵 개발을 본격화하면서 남북 교류협력 사업은 안보 논 리에 따라 부침을 겪을 수밖에 없었다. 남북 경제 협력 사업을 추진하 는데 있어 구체적인 원칙이 정립되지 못하고 매 시기 형성된 대내외 조 건에 휘둘린다면 그만큼 협력 사업에 대한 불확실성이 높아져 이를 안 정적으로 추진하기는 더욱 어려워진다. 이러한 측면에서 한국 정부는 국민적 의사를 반영하여 협력 사업을 추진하는데 있어 어떤 정부도 수 용할 수 있는 기본적인 원칙을 마련해야 한다. 먼저 보편성을 갖추어야 한다. 전세계적 흐름에 부응할 수 있는 의 제를 선택하여야 글로벌 환경의 변화와 대북제재와 같은 국제 정세 속 에서도 국제 사회의 지지를 획득하여 협력 사업을 추진해 볼 수 있는

가능성이 생긴다. 국제사회에서도 개발도상국가들이 경제 발전을 추진

하는데 있어서 추가적인 환경 파괴가 일어나지 않도록 지원해야 한다 는 점에 대해 공감대를 형성하고 있다. 이런 점에서 남북 간 협력에서 도 환경 문제의 해소와 경제 발전을 모두 고려할 수 있는 친환경적 경 제협력 사업을 구체화시킬 필요가 있다. 그리고 경제협력을 수행하는 과정에서도 국제 사회의 통상질서를 도입할 필요가 있다. 장기적으로 남북 경협이 활성화되어 다양한 분야 로 확대되어 갈 것에 대비하여 이에 기반이 될 수 있는 협정을 우선적 으로 논의하고 체결할 필요가 있다. 구체적으로 앞서 남북간에 이루어 왔던 합의들을 바탕으로 상품과 서비스 교역 및 투자, 무역ㆍ투자, 그리 고 분쟁해결 등과 같은 분야에서 자유무역협정을 맺어 제도적으로 안 정성을 갖출 수 있어야 한다. 두번째로 실현가능성을 담보할 수 있어야 한다. 현재 북한은 남북 관계를 개선하기에 앞서 선결 조건으로 대북적대시 정책을 철회할 것 을 요구하고 있다. 이와 같이 정치군사적인 문제를 우선 해결할 것을 요구하고 있는 상황에서 경제 협력 사업이 재개되기는 더욱 어려워졌 다는 현실을 고려할 필요가 있다. 게다가 2018, 2019년의 경험은 남북 간 교류협력의 의지가 있더라도 국제적 대북제재를 고려해야 한다는 현실을 보여주었으며, 이를 고려하여 실효성 있는 남북 교류협력 사업 의 추진 방안을 마련해야 한다. 대북제재는 비핵화 문제와 연동된다는 점을 고려할 때, 비핵화 시나리오에 따른 단계적 제재 완화 로드맵을 구성하고 단계별 맞춤형 협력사업 발굴을 해야 한다. 세 번째로 경협사업은 호혜성을 갖출 수 있는 방향으로 추진되어야

한다. 그래야만 경협 사업이 남한과 북한의 모든 구성원들에게 기대 효 과를 가지게 할 수 있으며 남한 내에서도 다수의 공감대를 형성할 수 있고 북한 주민들도 그 효용을 체감할 수 있다. 북한에 대한 일방적 지 원보다는 상호 이익을 기대할 수 있는 사업을 우선 고려하여 한국 사회 내 퍼주기 논란 등 남북교류협력을 둘러싼 남한 내 갈등이 재발하지 않 도록 해야 한다. 물론 남북한의 경제 수준의 차이와 경제 관련 과학기 술 역량에서 격차가 존재한다는 점에서 착수 시기부터 남북경협이 남 북한 모두에게 경제적 이익을 가져올 것으로 기대하기는 어렵다. 그러 므로 장기적인 전망을 갖고 남한의 주요 경제주체들이 경협사업에 참 여할 수 있도록 유도할 수 있는 사업들을 모색해야 한다. 네 번째로 북한의 수용가능성을 고려해야 한다. 현재 북한은 대외 적으로는 북핵 문제에 따른 대북제재로 인해 다른 개발도상국가들과는 달리 국제사회와의 협력을 추진하는데 많은 장애물에 직면하고 있다. 동시에 북한은 정권안보 차원에서 통제 가능한 수준에서 선택적으로 협력 사업을 추진하고자 하고 있다. 그리고 인도주의적 지원 혹은 일회 성 지원을 지양하고 개발 협력을 선호하는 북한의 변화를 고려하여 구 체적인 사업 구상에서는 유연성을 발휘할 수 있어야 한다. 예를 들어 북한은 환경 문제에 대해 높은 관심을 보이면서 자연재해에 따른 각종 피해를 줄이고자 노력하고 있으며, 경제를 발전시키고 주민들의 생활 수준을 향상시키기 위한 다양한 정책들을 추진하고 있다. 이러한 점을 고려한다면 남북한 간 협력 사업에 있어서 경제와 환경을 연계한 기술 교류 등을 우선 검토해 볼 수 있다. 마지막으로 장기적 측면에서 확장가능성을 고려해야 한다. 남북 경

협 사업을 구상하는 데에 있어서 양자협력에서 다자협력으로 확대해

나갈 수 있는 사업들을 모색할 필요가 있다. 그 경우 남한 차원에서는 협력사업 업체간 경쟁이 있을 수 있겠으나, 투자 규모의 부담을 줄이면 서도 다양한 이해관계를 가진 주체들을 참여하게 함으로써 경협 사업 이 쉽게 중단되지 않도록 할 수 있어 불확실성과 리스크를 줄일 수 있 다. 즉 다양한 주체들의 참여를 유도하여 해당 사업에 대한 경제적·제 도적 고정제약(binding constraints)을 부과할 수 있다면 남북한 모두 사업을 중단하는 데 있어 고려해야 할 변수가 많아지고 각자의 입장을 조율하는데 많은 시간과 비용이 발생하기 때문에 사업을 쉽게 중단하

3. 남북경협의 방향

기보다는 지속적으로 유지할 가능성을 높일 수 있는 것이다.

앞에서 살펴보았듯이 향후 남북 경협이 재개되는 데에서는 국제 정 세의 변화와 대북제재의 지속, 지속가능발전을 위한 국제 협력 강화, 첨단 과학기술의 중요성 심화라는 요인들이 영향을 미칠 수 있다. 국제 정세가 변화하고 북한이 적어도 표면적으로 당분간 대북제재를 해소하 려 하기보다 이를 상수로 간주하고 정책을 추진하겠다고 밝히고 있는 이상 이러한 요소들은 향후 남북 경협이 재개되는데 제약요인으로 작 용할 것이다. 반면에 유엔이 기후변화 문제의 심각성을 강조하고 이를 해결해 나 가는데 있어서 모든 국가들이 적극적으로 연대와 협력을 지향해야 한다 고 요구하고 있으며, 북한 또한 이에 적극 호응하면서 지속가능발전 목 표들을 수행하는데 있어서 국제 협력의 필요성을 밝히고 있다. 이러한

점과 아울러 경제 부문에서 과학기술의 중요성을 강조하면서 기술교류 와 협력의 필요성을 인식하고 있다는 점은 남북 경협이 재개되어야 할 필요성과 재개 시 어떠한 방향을 지향해야 할 것인가를 보여 준다. 이러한 제약요인과 기회요인들을 고려할 때 향후 남북경협이 재개 되고 지속성을 갖추기 위해서는 제도화, 단계적 발전과 인도주의적 사 업과의 결합, 역내 협력 체계 구축 등을 염두에 두면서 장기적인 협력 방향을 잡아나갈 필요가 있다. 먼저, 남북 경협을 본격적으로 추진하기에 앞서 과거 사업의 경험 을 고려하여 시행착오가 반복되지 않도록 형식과 구조를 갖춰야 한다. 과거 남북 협력 사업이 활성화되면 한반도의 평화 분위기를 조성하여 남북 간의 우호적인 관계가 지속되는데 이바지하기도 하였지만, 한편 으로는 기대와 달리 정치·군사적 긴장 국면에서 지렛대 역할을 제대로 수행하지 못한 측면도 크다. 특히 현재의 남북 상황에서는 남북 경협을 선제적으로 추진하면서 정치, 군사적 긴장 완화에 기여토록 하기는 어 려운 상황이다. 이러한 점을 고려할 때 향후 남북 경협이 남북 관계 개 선의 선제적 역할을 해줄 것을 기대하기 보다는, 재개되었을 때 지속가 능성을 담보하여 관계의 안정성을 강화하는데 기여할 수 있도록 하는 데 주안점을 두어야 할 것이다. 이러한 측면에서 남북경협을 재개하는 것 자체를 목표로 삼기보다는 관련 법과 제도를 사전에 정비하는 과정 을 거쳐 사업의 연속성과 예측가능성을 제고해야 한다. 두 번째, 추진 과정에서는 단기에 큰 성과를 기대하기보다는 작은 성과들을 쌓아나가는데 집중할 필요가 있다. 여전히 미래에 대한 전망 이 불투명한 상황에서 투자 부담이 크고 투자에 따른 이익을 회수하는

데 오랜 시간이 걸리는 사업은 경제주체들에게 매력이 낮을 수밖에 없

다. 초기에는 남한과 북한의 당국이 주도할 가능성이 높으나 장기적으 로도 당국이 주도할 수는 없기 때문에 기업들의 참여도 병행해 나갈 필 요가 있다. 이를 고려한다면 초기에는 투자 부담이 적고 단기적으로 성 과를 기대할 수 있는 사업부터 추진할 필요가 있다. 특히 북한의 경우 대규모 경협 사업을 성사시키거나 국제 경제 질서를 본격적으로 접해 본 경험이 많지 않기 때문에 남한을 포함한 협력의 파트너가 될 기업들 이 불확실성과 리스크를 감수하면서까지 북한과 대규모 경협 사업을 조기에 착수할 가능성은 낮다. 그러므로 경협 사업이 추진되는 초기에 는 투자부터 회수까지 전과정이 안정적으로 순환되는 성공 경험을 만 들어 나가고 또 이를 축적해 나가야 투자 유인과 규모의 확대를 기대할 수 있다. 세 번째로, 대북제재라는 현실적 제약을 고려하여 단기적으로는 비 상업적 부문에서 시작하여 장기적으로는 상업적 부문으로 확대해나갈 수 있는 방향으로 추진해야 한다. 전술하였듯이 대북제재가 장기화될 가능성이 높아지면서 단기적으로 경제성에 기반한 협력 사업을 기대하 기는 어렵다. 이에 대해 북한은 국제사회의 대북제재가 개발협력사업 까지 가로막고 있어 북한의 생존권과 발전권을 침해하고 있다고 주장 하고 있다. 이러한 상황을 고려하면 단기적으로는 제재 대상이 아닌 분야에서 시작하여 대북제재 면제 가능성이 높은 사업으로 확대해 나갈 필요가 있다. 그리고 이러한 경험을 바탕으로 장기적으로는 개발협력, 경제협 력으로 나아갈 수 있는 사업들에 주목할 필요가 있다. 구체적으로는 개

별적인 협력 사업들의 착수 시기에는 지식공유사업이나 교육연수 프로 그램과 같이 제재에 저촉되지 않으면서도 북한 주민들의 역량을 강화 하고 북한이 현실적으로 도입 가능한 적정 기술을 전수하는 등의 사업 부터 착수하여 향후 인적 교류, 물자 교류, 투자 사업 등으로 이어질 수 있도록 방향을 설정할 필요가 있다. 마지막으로 남북 경협은 남한과 북한뿐만 아니라 동아시아의 틀 안 에서 모색할 필요가 있다. 전세계적으로 보호무역주의 기조가 확산되 고 있지만 동시에 공급망의 다양화와 지역화도 모색되고 있다. 그리고 보건의료 및 환경 부문과 같이 상호연계성이 높은 부분에서는 지역 내 협력 체계를 구축하고 물적 토대를 확충해야 할 필요성이 높아지고 있 다. 이와 같이 역내에서 당면 과제로 부상하고 있는 부문들에서 다자간 협력관계를 형성할 때 여기에 북한 또한 참여할 수 있도록 유도하여 향 후 경제 협력 관계의 안정성을 확보하고 정치, 군사부문에서 발생할 수 있는 문제들을 관리할 수 있는 수단들 중의 하나로 활용해 나갈 수 있 도록 고려할 필요가 있다.

Ⅴ. 맺음말

2023년 9월 현재, 남북경협사업은 전면 중단된 지 8년의 시간이 지 나가고 있다. 이 시간 동안 남북관계는 일시적으로 개선되기도 하였지 만 경협이 재개되는 데까지는 나아가지 못했다. 이는 남북경협사업이 이루어지는 시기 동안 지속가능성을 담보하기 위한 노력이 미흡했다는

점과 다양한 대내외 요인들이 복합적으로 작용하기 때문에 남북경협은

한 번 중단되면 쉽게 재개되기 어렵다는 점을 체감할 수 있게 한다. 이 는 남북경협이 경제 논리에 의해서만 작동하지 않는다는 점, 남북한 간 의 경제사업이지만 동시에 국제적인 사안이라는 점을 확인해 준다. 그러나 경제협력 사업은 지속성을 담보하지 못하면 기대한 만큼의 효과를 발휘할 수 없다. 특히 남한과 북한은 분단 이후 경제가 작동하 는 메커니즘이 상이한 여건 속에서 살아왔으며 인적 교류 또한 미비했 기 때문에 경협 사업 과정에서 다양한 형태의 시행착오를 겪을 가능성 이 높다. 경협은 당위로 진행되는 사업이 아니기 때문에 남북한이 경협 사업을 추진하기에 용이한 유무형의 인프라들을 조성하고 상호 신뢰를 쌓아 경제활동에 대한 불확실성과 위험을 낮춰나갈 때 지속성을 담보 할 수 있다. 이러한 점에서 향후 여건이 조성되었을 때에는 과거의 경 험을 발전적으로 계승하면서 재개 시점에서 변화된 환경을 적극적으로 반영하여 경협 사업을 추진할 필요가 있다. 현재 조성되어 있는 한반도를 둘러싼 대내외적 여건은 남북경협을 추진하기에 우호적인 여건이라고 하기 어려우며 이것이 향후에도 단기 간 내에 급변할 가능성은 높지 않다는 점이 남북경협을 추진하는데 있 어서 고려되어야 한다. 미중 전략 경쟁으로 촉발된 국제 정세의 변화는 남북한으로 하여금 관계 개선의 필요성을 강화하기보다는 단절된 현 상황을 유지시킬 가능성을 높이고 있다. 뿐만 아니라 대북제재를 둘러 싼 중국과 러시아의 이견이 표출되면서 북한은 북-중, 북-러 관계를 강 화하여 현 정세에서 자신들의 이익을 극대화시키고자 하고 있다. 이러 한 상황은 남북경협이 한동안 재개되기 어려울 수 있다는 점을 시사한

다. 그리고 이러한 구도가 달라지지 않는다면 재개되더라도 지속성을 담보하기는 더욱 어렵다. 반면에 기후변화의 심화와 지속가능발전의 대두, 그리고 추가적인 환경 파괴를 막기 위해 국제 사회에서 연대와 협력을 강화하고자 하는 흐름은 남북경협에도 긍정적으로 작용할 수 있다. 특히 기후변화를 야 기하는 환경 파괴의 요인이 인간의 경제활동에 있다는 점에서 경제협 력에서도 환경적 요인을 중요하게 반영할 필요성이 커지고 있다. 그리 고 북한의 경우에도 환경 문제에 대하여 높은 관심을 보이고 경제 발전 과 환경 보호를 양립해 나가야 하는 과정에서 국제 협력의 필요성을 강 조하고 있다. 따라서 환경 문제를 최소화하는 새로운 생산 방법과 원자 재 확보 방법들이 적용되어야 하기 때문에 관련한 과학기술 협력 또한 중요해 진다. 북한도 첨단과학기술뿐만 아니라 전 산업에서 기술혁신 의 중요성을 강조하면서 대외관계에서도 과학기술 교류의 필요성을 강 조하고 있다. 향후 재개될 남북경협은 단기적으로는 남북한 간의 신뢰를 재구축 하는데 기여할 수 있어야 하며 장기적으로는 남북한의 경제 발전과 한 반도 평화 공존에 중요한 역할을 수행해야 한다. 이를 위해서는 과거와 같은 경험을 반복하지 않도록 안정성과 지속가능성을 최우선적으로 담 보해야 한다. 이를 위해서는 새롭게 추진되는 남북경협은 보편성과 실현가능성, 호혜성, 수용가능성과 확장가능성을 담보해야 한다. 국제사회의 지지 를 확보하기 위해서는 세계적인 아젠다를 경협사업에 반영해야 하며 동시에 국제적으로 형성되어 온 통상질서를 남북경협에도 도입할 수

있는 방안들을 모색하여야 한다. 그리고 국제사회의 대북제재가 남북

경협에 미치는 영향을 정확히 파악하고 그 속에서 앞서 합의했던 사업 들을 실행해 나갈 수 있는 논리와 방법들을 마련하여야 한다. 그리고 남북한 구성원들의 지속적인 관심과 공감을 확보하기 위해서는 당위적 필요성에 근거한 경협이 아니라 경협이 실질적인 이익을 낳을 수 있다 는 점을 확인시켜줄 수 있는 사업들이 우선 추진되어야 한다. 이는 북 한의 수용가능성도 높일 수 있다. 마지막으로 경협의 참여주체들이 다 양화될수록 상호간의 이해관계가 얽혀 쉽게 중단될 수 없기 때문에 참 여주체의 확대가능성을 초기부터 염두에 두고 시작할 필요가 있다. 구체적으로는 남북경협의 재개에 앞서 법과 제도를 우선 정비하여 시행착오가 반복되지 않도록 하고, 실효성 있는 사업들을 우선 추진해 야 한다. 그리고 비교적 투자 위험이 낮고 성과가 빠르게 나타날 수 있 는 분야에서 먼저 시작하여 경협의 성공 경험을 축적하고 상호 신뢰를 높일 수 있어야 한다. 대북재제가 완전히 해소되지 않은 상황에서 협력 사업을 추진할 수 있게 된다면, 북한 주민의 생활수준을 향상시키는데 직접적으로 기여할 수 있으면서도 장기적으로는 개발협력, 경제협력 으로 나아갈 수 있도록 장기적인 전망을 갖고 접근할 필요가 있다. 마 지막으로 남북경협이 지속성을 갖추기 위해서는 궁극적으로 북한이 국 제사회의 일원이 될 수 있도록 하는 방향으로 나아가야 하며 그에 앞서 공급망이 지역화, 다양화되는 현실을 고려하여 북한이 초보적인 수준 에서 이러한 공급망에 참여할 수 있도록 사업을 구상할 필요가 있다.

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2. 언론 매체 『로동신문』 『조선의 오늘』 『조선신보』 『조선중앙통신』 『한겨레』

『BBC News 코리아』

3. 웹싸이트

기상청 기후정보포털 외교부 지속가능포털 한국은행 남북한의 주요경제지표 비교 한국민족문화대백과사전 환경부

편집후기

깜깜한 터널 한 가운데 서 있는 느낌이랄까요? 앞으로 가야할지, 뒤 로 돌아가야 할지, 혹은 그냥 서 있어야 할지. 기차라도 오게 되면 어떻 게 될지. 요즘 남북한관계, 남북경제관계 이야기입니다. 수십년 지속되던 남북경제협력이 2010년 중단되고, 경협의 총아로 여겨지던 개성공단마저 2016년 폐쇄되고 난 후 남과 북은 모두 남북관 계 개선의 의욕 혹은 적어도 갈 길을 잃은 것 같습니다. 물론 2018년 반 짝 세 차례의 남북정상회담이 있었습니다만 돌이켜보면 이것은 진정한 남북관계는 아니었던 것 같습니다. 북한의 핵, 미사일 개발과 이에 따 른 국제사회의 대북제재라는 국제적 틀 속에 빠져있는 한 남이나 북이 나 할 수 있는 일이 별로 없다는 것을 재확인 시켜주었을 뿐입니다. 경협 중단이 길어지면서 하나 긍정적이고 의미 있는 측면은 있습니 다. 과거 남북관계, 남북경협에 관한 냉철하고 깊은 통찰의 기회입니 다. 과거 경협은 진행되기만 하면 칭찬받던 분위기 속에서 과연 옳은 방향이냐에 대한 성찰이 부족한 상태에서, 혹은 결국은 서로에게 긍정 적인 결과로 귀결될 것이라는 믿음 속에서 계속돼 온 측면이 있었습니 다. 이제 이것을 근원적으로 다시 생각해보기 시작한 것입니다. 그렇다고 답이 있는 것은 아닙니다. 정확히는 뭔가 답은 있으되 보 이지 않는 것이겠지요. 남북경협 이대로 괜찮은지, 앞으로 남과 북은 경제관계를 새로이 맺어가게 될지, 그 경우 그 경제관계의 프레임은 어 떤 것이어야 할지 등에 관한 답 말입니다.

이번 한백통일경제연구 제4호는 이 문제에 대한 도전입니다. 결국 언젠가는 남북이 다시 새로운 경제관계를 맺어가게 되리라 보고, 그 때 에는 어떤 모양의 경제관계가 되어야 할지 그려보려 한 것이죠. 역시 깜깜한 터널에서 손을 휘젖는 느낌이었습니다만, 다행히도 이 문제를 이미 오랫동안 생각하고 계셨거나 이 논총을 계기로 새로이 이 문제를 태클해 보려 생각하신 전문가분들이 계셨습니다. 이 분들의 치열한 연 구 덕에 이번 논총이 가능해졌습니다. 물론 불확실한 미래 남북관계에 관해 설계도 같은 그림을 내놓기는 애초에 불가능한 일이겠습니다만, 참고할만한 선행연구들이 거의 없는 상황에서도 좋은 논문을 내주신 집필진 여러분들에게 감사한 마음입 니다. 편집과정에서는 각 논문의 논지를 존중하고자 용어와 표현 등 가급 적 원문 그대로 두고 전체적인 틀만 통일하려 했습니다. 다만 혹 뜻이 명확하지 않은 부분이 있거나 오탈자가 보인다면 그것은 전적으로 편 집의 책임이라는 점을 일러둡니다. 이 논문집이 터널의 끝으로 인도하 는 반딧불이가 되기를 희망해 봅니다. 감사합니다.

책임편집 박 광 호 한라대학교 교수

발행처

글로벌 정세 변화와 새로운 남북경제관계 모색

한라대학교 동북아경제연구원

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